上海市宝山区农村土地动拆迁管理的若干经验

　　上海市宝山区是典型的城市与农村并存的行政区。近10年来，宝山农村动拆迁项目一直比较集中，可以看作是上海地区农村动拆迁的一个缩影。2007年9月，笔者参与罗泾、月浦、杨行、大场、罗店、顾村6个镇的动拆迁管理情况调研，了解到这6个镇动拆迁工程连续不断，罗泾已顺利完成或正在实施的项目主要有浦东钢铁厂迁建、宝山工业园区、世博会、中船长兴基地、罗泾公园、北蕰川路延伸、沪太路拓宽等多项动迁，月浦项目包括月浦工业园区、宝钢国际贸易有限公司项目等，罗店已先后完成北欧新城改造、宝山工业园区、市政建设、老集镇开发和新镇建设，杨行有宝山工业园、物流园区、西城区建设、市政建设等项目，顾村有宝山工业园区、集镇开发、老城镇改造、市政建设、M7延伸等项目，而大场则有老镇改造项目等。多年来宝山区动拆迁范围牵涉千家万户，社会整体保持稳定繁荣。
　　农村土地动拆迁所涉及的问题往往十分广泛，既包括动拆迁农户的安家问题、补偿问题，也包括村民身份转市民身份后的保障、就业、家庭关系等问题，甚至还会涉及干群关系、村民关系等历史遗留问题，令许多尖锐的社会矛盾浮出水面。
　　根据调研，农村土地动拆迁工作主要矛盾可以归纳为以下三方面：
　　一是利益分歧。被动拆迁方尽量争取更多经济补偿，动拆迁方由于财力限制或其他种种原因，在政策框架内，只能提供一定额度的补偿，一旦达不到前者的心理预期，就可能造成“谈不拢”，甚至冲突，更严重的，可能导致对簿公堂，或不得不寻求信访部门的介入和调解。
　　二是心态失衡。社会和家庭中都存在形形色色的矛盾，动拆迁过程就如同一个窗口，又如同风起水上，令大量的矛盾显形。社会矛盾，包括村民对“村官”态度和行为的不满，对公平公正的呼吁，邻里的纷争，相互的攀比，等等；家庭矛盾，包括夫妻反目，兄弟相争，父子失衡，等等。这些社会矛盾和家庭矛盾常常在动拆迁双方反复进行的谈判中，被多次提及。而一些老年人不忍离开相守数十年的田园和祖屋，更表达了他们特有的情绪。
　　三是矛盾交织。有的被动拆迁方为了个人利益最大化，会采取假离婚、夸大家庭贫困程度、故意曲解政策等方式，有时还会导致“假作真时真亦假”，一味谋取更大利益，时常使得家庭变得不稳定，甚至婚姻走向解体，此时，对利益的渴求与失落情绪错综交织，人性发生一定程度的扭曲，矛盾更趋复杂，可能造成对动拆迁工作的更大障碍。
　　除此之外，其他矛盾多半由以上主要矛盾衍生出来的。比如当政府的动拆迁政策或配套办法不可能具体到各种细节、而导致个性化问题难以解决时，持对立态度的被动拆迁方往往忽视政策中的合理面，完全站在自己的立场来解释政策，甚或质疑政策，造成与动拆迁方无法有效对话，使谈判变得旷日持久。
　　明确了农村土地动拆迁工作中的主要矛盾，各级党组织、各级政府就肩负着动拆迁工作的管理任务，必须积极地去帮助解决动拆迁承办方与被动拆迁农户之间可能出现的各类矛盾，起到有效的监督、控制、协调等作用。面对各种矛盾、冲突，应如何去应对和解决？宝山区在大规模农村土地动拆迁管理中，为保障这项工作顺利稳定开展，探索并总结了以下几点经验。
　　
　　一、多方协作，形成合力
　　
　　主要是建立党组织与政府、各级党组织与农村基层党组织联动机制。各级党组织、各级政府对动拆迁工作的重视程度和政策指导是解决矛盾、加强动拆迁管理的前提条件，而农村基层党组织在动拆迁管理中发挥的作用，则是保障农村社会稳定的关键所在，农村基层党组织就像政府、动拆迁具体承办方与被动拆迁农户之间的桥梁，必不可少。上海宝山区在动拆迁工作中，紧密依靠各级党组织，充分调动基层党员干部和骨干的积极性，搭建政府与村民之间的桥梁，以“面对面”的方式，让村民感受到党和国家对民生幸福实实在在的关注，对于实在困难的家庭，政府还会通过村两委，为他们额外补助，保证弱势群体基本生活。同时，各级党组织与农村基层党组织有效联动，也能在“协同作战”、协调解决的过程中，加强执政能力建设，强化党员干部的责任心，发扬党员干部密切联系群众的优良作风。除此之外，发挥各行政部门的职能优势，全程为动拆迁工作服务，为随时帮助群众克服困难保驾护航，也明显提高了解决矛盾的效率。
　　一是思想观念上为动拆迁工作定下基调。关注民生，强调稳定，高度重视对农村土地动拆迁工作的管理，发挥各级党组织、党员干部的作用。宝山区组织部明确提出，党建工作不能仅仅“务虚”，而必须与其他工作找好结合点。农村动拆迁管理，无疑将党建与民生问题解决相结合，提供了解放思想、实事求是为民服务的机会。农村动拆迁工作本身就是有利于村民的大好事，帮助村民改善生活环境，方便交通出行，享受城镇生活补贴，提高医疗待遇，等等，所以“以人为本”、关注民生的观念就能找到适合的土壤。有了正确的思想观念，就能积极主动地为政策制定和执行、动迁管理的人员配备和队伍建设、各项资金持续调拨到位、动拆迁具体工作等各方面创造条件、保障实施。
　　二是政策上为动拆迁工作制定规则。为指导农村土地动拆迁工作，上海市和宝山区政府先后发布了相关文件，同时上海市物价局、上海市房屋土地资源管理局根据市场和各个地区实际情况发布配套文件，各镇也参照本地特点，拟定各动迁项目具体操作办法。在动拆迁进程中，区、镇有关部门对实际情况进行反复调研，了解新情况、新问题，在政策框架内，及时出台解决办法。
　　三是制度上明确权责，强调监督。各镇动拆迁工作的管理，通常由镇党委与各级责任人员，直至基层党组织工作人员签订责任书，进行严格考核；各级党委、党支部组织党员干部与被动拆迁户“结对子”，建立并沟通感情；委派镇党委、镇政府工作人员直接负责动拆迁工作的协调。通常明确规定有动迁任务的党支部书记为本地区维稳工作第一责任人，在各拆迁基地都设立拆迁办等专门办事部门，拆迁办作为现场指挥所，落实专人负责动迁维稳工作，现场解决矛盾，了解动拆迁农户家庭的第一手资料，加强工作的针对性。拆迁办负责人和其他责任人员的权力受到严格监控，避免权力的滥用。
　　
　　二、加强政策宣传，发扬党内外民主
　　
　　一是动拆迁工作中，不仅要依政策办事，依法办事，还要积极主动地向村民宣传政策，帮助他们将政策法规与自己情况对照执行。宝山区各镇通常在征地动迁工作开始前，就将相关政策、公告全部复印、装订成册，由村两委发到相关农户，通过细致宣传，帮助动迁农户深入了解国家和上海市政府、宝山区政府相关动拆迁政策，了解本镇因地制宜的细则、办法，理解此次拆迁工作的目的、意义、当地发展规划，以及拆迁补偿措施、拆迁安置房地址及设计等，力求消除疑惑，争取支持。
　　二是动拆迁工作中，发扬党内外民主，整个动拆迁过程全部公开透明，建立畅通的民情民意反映渠道，有助于解决矛盾，缓解冲突。各镇通常由动迁办负责人与村干部进行深入沟通，详细了解各家各户情况、困难，制订一目了然的明细表，以便查阅。在政策公布后，召集大会进行口头宣传、问题收集、现场答疑，多听取村民的声音。在政策实施过程中也注意深入村民，了解政策的可行性，检验其合理性，完善政策实施中的问题。牵涉到利益分配，尽量实现全公开，这样也能促进动拆迁农户之间的互相节制，在普遍公平公正公开的前提下，获得合理的利益。
　　三是动拆迁工作中，借助多方力量，做细致的思想工作。每当出现仅依靠动拆迁政策难以解决的问题时，还联系农村基层党组织，调动方方面面的力量，通过借助其他相关政策的规定，对困难农户进行救助，缓和矛盾，保障动拆迁的顺利进行。细致的工作，及时的疏导，充满人情味的说服教育，最终动员动迁农户服从大局，妥善解决矛盾。
　　
　　
　　三、建设并使用好一支贴近基层农村的干部人才队伍
　　
　　这支队伍的能力素质既体现在与基层的感情联系上，也体现在现代管理水平等方面，因为各级动拆迁办公室、动拆迁组负责人的党性修养和能力素质，对动拆迁工作是否能顺利进行，有着至关重要的作用。各镇的农村土地动拆迁，既有直接委派镇政府党员干部负责管理的，也有从各村党支部选拔党员干部负责管理的。这支队伍的素质要求包括：
　　一是要对老百姓有感情。这些干部大多来自基层，天天跟基层党员干部和普通村民打交道，熟悉农村自然环境、人文环境、宗亲关系、思维方式，了解民生疾苦和风俗民情，有助于开展工作。他们能够听懂老百姓的语言，能够用老百姓听得懂的语言跟他们交流，能够设身处地地考虑老百姓的困难，也能够说出有分量的话，对老百姓有较强的说服力。
　　二是要有现代管理意识。要善于通过各种途径进行学习，不断更新自己的知识结构，在动拆迁的具体过程中，会遇到大量纷争和矛盾，既需要常常进行换位思考，做好自我心理调适，也需要与下属或同事进行及时沟通，相互疏导，交流经验。基层党组织工作人员的政策素养、对事态度、为人风格、情绪控制、能力高低、方法运用等，都可能决定整个动拆迁工作的进度、成败，给老百姓留下积极或是消极的影响。具有现代管理意识的干部，善于通过明确下属工作职责、划分工作任务，来保证动拆迁工作人员规范操作。比如罗店镇就建立了一周工作例会制度，布置工作任务；一周要事制度，周一明确任务，周末汇总完成状况；一周工作心得写作制度，反思工作得失，不断提高办事效率。
　　三是要不断创新工作方法。制作档案表，汇总动迁农户家庭详情及每次谈话记录的方法已被广泛运用，每户家庭收入情况、社会关系，以及家庭成员年龄、工作单位、职位、政治面貌、身体状况、联系方式都有所收集，每次动拆迁工作人员上门沟通的时间，工作的对象，协调的问题，对方所提问题和困难，最终是否达成共识，达成什么共识，全部有记录留底。这种方式有效保证对每户问题、户主情绪的跟踪了解，容易寻找解决矛盾的突破口，掌握主动权。同时，工作中适应地区特色，擅长通过以地缘、亲缘和血缘为纽带的“熟人关系”，去解决较难疏解的矛盾。比如，通过动迁农户的朋友、亲戚、村里公信度较高的党员去与他们沟通交流思想。在动拆迁初步完成、等待搬入安置房的时期，工作人员也会去过渡房进行慰问，有些老年人无法找到过渡房，工作人员还帮助协调各方面关系，甚至联系敬老院，以保障他们的平安过渡。
　　四是要遵守制度。保证动拆迁工作的公开、透明，避免在掌握权力的情况下犯错误。
　　
　　四、将动拆迁工作与农村基层党建工作相结合
　　
　　一是提高基层党员干部党性觉悟，发挥党员干部带头示范作用。由于注重加强党建工作，制度也较为完善，宝山区动拆迁过程中，相关党员干部能起到较好的带头作用。一方面是被动拆迁农户中，有党员干部的，往往会首先搬迁，为其他农户做出表率；另一方面，负责动拆迁工作的各级党员干部，崇尚大公无私的精神，在长期的党性教育和有效的监督机制下，坚持自我告诫：擦亮眼，不昏头，不利欲熏心，清醒地意识到，必须警惕风险，防止被各种诱惑拉下水。
　　二是提高基层党组织执行力建设，发挥解决各种现实矛盾的独特作用。动拆迁管理中社会矛盾的解决，既离不开农村基层党组织长期建设，又对农村基层党组织执行力建设提出新的挑战。农村土地动拆迁，很大程度上依赖于村党委、村民小组中党小组的协助，包括从拆迁初期的村民户摸底、政策宣传到之后的组织协调、解决实际困难等。一般而言，基层党组织在村民中威信高的，开展工作就比较顺利。比如有些村里拥有集体企业，村党委书记或村党支部书记也在企业中建立了党组织，党员干部的联系和活动比以前在村里更为集中，各方面的学习和建设更容易展开，更容易统一思想，一旦开始土地动拆迁，经过细致的政策宣传、党员干部带头响应，工作就比较容易进行。
　　三是加强基层民主建设，树立基层党组织的良好形象。基层党组织善于通过村务公开、党务公开推进民主管理的，善于搞好村两委及骨干思想教育工作以建立牢固组织基础的，都能在动拆迁管理中得心应手。反过来，个别村党组织平时不重视提升凝聚力，缺乏威信，在遇到动拆迁矛盾时就很被动，有的甚至会由于历史遗留下来的干群关系问题影响正常动拆迁。所以动拆迁工作的顺利开展，不仅是农村基层党组织长期建设成果的展示，也是对农村基层党组织执行力建设提出的新考验和新挑战。要想在动拆迁矛盾及其他任何现实矛盾的解决中充分发挥农村基层党组织的作用，就必须坚持长期的党建工作，充分发扬民主，倾听群众意见，反映群众心声，在百姓心目中树立较高的威信，树立值得信赖、可亲可敬的形象，关键时候能站得出来，协助解决动拆迁中的各种民生问题。
　　
　　作者单位：中共上海宝山区委党校调研室
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