改革开放以来农村基层党组织的架构设置

　　农村党组织是党在农村的领导核心。改革开放以来，农村经济社会发生了深刻变动，农村党员的区域流动、职业流动和生活空间呈现新变化，农村党组织原有的架构形态在一定程度上已不适应新形势新任务的发展要求，并导致部分党组织软弱涣散，作用发挥不明显。为此，全国各地农村党组织积极探索组织设置的新模式，形成了农村党组织架构运行的新格局。
　　
　　一、农村党组织架构设置的主要类型
　　
　　一是根据农村行政区划的变更设置党组织。主要包括：（1）在行政村建立基层党委或党总支。随着村组合并后，村组规模和数量的变化、行政村规模的扩大、外来务工人员的增多以及党员队伍的壮大，原有的行政村党支部建制已不适应党员管理的需要，为此把符合条件的行政村党支部升格为党委、党总支。（2）在片总支或区域中心设立党组织。有的乡镇在所在辖区划分若干“片”，每个片建立党总支，管辖几个行政村党组织。对地域相邻、联系紧密、产业关联度大、能形成农村产业发展带的几个村的党组织进行合并，建立中心村党委，辐射周边经济发展。党委下设行政村党支部、龙头企业党支部和产业基地党总支，把若干行政村、企业公司和农村专业组织整合集结，促进区域经济和产业优势聚合，形成区域化党建新格局。（3）在村民小组中设立党支部。以往一般在村一级设立党组织，现在各地行政区划调整力度加大，有的村民小组的农户数量增加；农民集中居住小区建设加快，农户大幅减少的村民小组增多；发达地区许多农民变成居民，村民小组的内部结构发生变化，有的农村党小组对本组党员的管理鞭长莫及。因此，对于已经设立党委或党总支的村，在村民小组规模较大、农户居住分散、工作量较大的村，增加村民小组的数量并设立党支部；对于合村并组的村，在原来村民小组的基础上联合设立小组党支部；对于规模小、工作量不大的村，依托中心村设立村民小组党支部。对于外来农村人口，单独设立新村民小组党支部。（4）以自然村为单位建立党组织。有的地方行政村下面管辖多个自然村。由于自然村之间相距较远，党员分散，党支部的管理跨度大，支部建在行政村给活动管理和组织生活带来不便。因此，缩小支部规模，以自然村为单位建立党支部。（5）建立农村功能党小组。农村党员中，技术能手、经营能手、道德模范、管理精英、农村知识分子等各有所长，根据他们的兴趣爱好、职业特征、专业特长设立党小组，可以打破过去单纯以村民小组或居住区划分党小组的固定模式，促进党员与群众的互帮互带。
　　二是根据农村产业和行业变化设置党组织。主要包括：（1）在乡村企业中建立党组织。有的地方农村工业发展很快，农民和农村党员主要集中在企业、工厂，田间地头活动时间较少。根据乡办企业、村办企业以及跨村、跨乡、跨县企业小型、分散、经营层次多、调整变化快的特点，灵活设置党组织。（2）在农村行业协会中建立党组织。农村涌现出来的新经济组织和新社会组织集聚了大量党员，依托规模较大、会员较多的行业协会建立党组织，能有效扩大党的组织覆盖面，把这些党员组织起来有利于发挥他们带领农民致富的优势。（3）在农村产业链上建立党组织。比如，以若干大型骨干企业为龙头，在一定区域内建立党组织；由大型专业市场管理机构牵头，联合从事生产、加工、流通的农村党员组成新的党组织，或者依托农村各种贸易市场，把市场上个体工商户、建筑开发商中的党员聚集起来，建立党组织；依托产业园区和产业基地建立党组织；在发展前景好的致富项目和服务项目上建立党组织。
　　三是根据农村党员区域和职业流动设置党组织。主要包括：（1）在农村社区单独建立党组织。一些城中村的农民生活已经向都市生活方式靠近，社区色彩较浓；城郊村的农民靠近城市，以城带乡步伐加快，有的农村一次性改为街道社区建制，形成过渡阶段的农村社区，农村与社区的特征并存；一些农村土地征用后，农民集中搬迁入住小区，形成农民动迁小区。这些地方，有的十几户聚居，有的几十户聚集，可以依据党员人数的多少设立党小组或党支部。（2）在农民工集聚区建立党组织。农民工是一个特殊群体，有的亦工亦农，有的保留农民身份但事实上完全成为产业工人，有的农民进入发达地区农村务工，但集中租住在附近的农村，也有农民工集中住在工作区。在这些集聚区和居住区建立党支部或临时党支部，加强对农民工党员的党内关爱，有利于增强党组织的凝聚力。（3）建立农村党员流动党支部。一些农村党员长期飘泊在外，在产业之间和地区之间流动频繁，由于就业或居住地变化等原因，在较长时间内无法正常参加其组织关系所在地的活动。有的在城市无法过组织生活，有的党员意识淡化。流出地的农村党组织根据外出流动党员的情况，建立流动党支部，采取单位管理、行业管理和社区管理等多种方式与流动党员保持联系，加强教育。
　　四是农村各党组织之间联合组建党组织。（1）村村联建。将邻近区域内的若干村党组织联合建立党组织。一是先进村与落后村结对帮扶。这种形式不改变村党支部的设置，只是建立一种紧密的联系制度，由先进村党组织书记兼任落后村党组织书记，带动落后村发展。二是经济强村党组织和弱村党组织合并设置。其特点是打破行政区划设置，强村与弱村合并，经济优势相同、关系紧密的村党支部实行整合共建，成立党支部或党委，但保留各自的村委会。三是自然资源相近的村联合建立党组织，对这些村实行资源整合，形成规模开发与经营，防止同类资源的恶性竞争。（2）村企联建。将乡镇骨干企业党组织与行政村党组织联合建立党组织，由企业党员厂长或者党组织书记兼任联合后的村党组织书记。把党组织设在行政村，由村党组织对村里和企业的党员进行管理，统一开展党的活动。随着企业所有制的变化，当乡村企业与国有企业联合、兼并，或者与外商合作、合资，或者成为外商投资企业，或者被个人收购、承包而成为个体企业、私营企业，企业党员的规模发生变化后，企业可以与村党组织联合过组织生活。村企联建的另一种方式是把党支部或党总支设在规模较大、效益较好的企业里，村党组织的组织生活放在企业里开展，这种组织设置的特点是以企业带动村庄的发展。尤其是当村办企业甚至村级私营企业发展的规模和速度都超过村，以致村管模式不大适合企业发展的要求，采取这种模式更为合适。村企联建的设置方式既有利于发挥村党支部的作用，又能发挥企业党支部的作用。（3）村居联建。行政村与邻近的居委会联合建立党组织。随着农村城镇化的发展，农村涌现出高新区、工业园区和龙头企业在农村的生产加工基地，这些区域的党员与行政村紧密相连，在这些小城镇发展较快的村建立村社区联合党组织，有利于整合组织资源。在城郊村和城中村、城乡结合部的党组织，具有区位优势，与城市街道往来密切，可以与居委会党组织实行组织联合。在农村向街道转制过渡的地区，村居联合有利于加快农村城镇化的转型。（4）村所联建。乡镇站所党组织与村党组织联合建立党组织，如乡镇站所、县以上涉农部门对口联建。这类联合不改变党员的组织隶属关系，主要是工作上的联合，共同开展党的活动。
　　
　　二、农村党组织架构设置的基本特征
　　
　　第一，农村党组织的架构设置与农村先进生产力的发展紧密结合。长期以来，农村党组织的设置主要以行政村建制为依托，党的领导体制以垂直纵向运行为主，即以行政村党组织为主体、以“乡镇党委—村党支部”的纵向架构为骨干，注重下级组织服从上级组织，但对同级党组织的横向互动关注不够。改革开放后，农村社会结构、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，村民有的“离土”，有的“离乡”，有的跨县、跨省，农民呈现分化和重组态势。然而，部分农村党组织对农村经济和政治结构变迁反应迟缓，面对村民奔向市场、奔往都市，仍然局限于在“连”上——行政村上开展工作，结果工作找不到抓手，农村党建工作面临难题。第一，大量农村党员外出，造成党组织“空壳”，有组织无党员。第二，大量农村流动党员分散务工后，找不到党组织，有党员无组织。第三，大量外来党员进入发达农村，致使党组织的规模太大，管理党员难。第四，一些农村党组织名存实亡，有组织无活动。农村党组织由“核心地位”陷入“空心化”困境。新的困境要求农村党组织重新审视“支部建在连上”的组织设置原则，正视“连”本身在不同时期的形态变化。改革开放以来的实践表明，“连”不仅表现在村上，而且表现在农村产业链上、农村社区和城镇都市中。农村党组织只有适应社会结构变化的要求，把握党员的活动空间和生活方位，横向拓展组织设置，才能团结和凝聚党员。
　　
　　正是在改革开放的大背景下，农村党组织面对农村经济社会结构的深刻变动和农村党员的新变化，打破传统的组织设置模式，构建起横向到边、纵向到底的农村党组织新体系。在横向上，表现为在区域建制的基础上依托产业链、行业链、社会链设置党组织，由传统单一的行政村党支部拓展为以村党组织为主体、产业党支部为骨干、专业党小组为基础的新型组织格局。在纵向上，形成“乡镇党委—片党组织（中心集镇和社区）—行政村党组织”的垂直组织架构。由此，农村党组织的组织形态呈现多样化：乡镇党委、中心集镇党委和片总支、农村社区党组织、行政村党总支、自然村党支部、农村功能党小组、流动党支部并存。与之相适应，组织之间的领导体制发生新变化：除了乡镇党委领导村党委外，乡镇党委领导社区党组织，实行“乡管社区”的新体制；有的新经济组织中的党组织隶属村党组织，呈现“以村带厂”的组织格局；有的乡村企业党委下设农业党支部、工业党总支、村民党支部等，呈现“以厂带村”的组织格局；对于规模较大、跨村的新经济社会组织，其党组织直接隶属乡镇党委，对于跨乡镇的农村经济联合体，其党组织直接由县市委直接领导；流动党支部，实行以流入地党组织管理为主，流出地党组织与流入地党组织共同管理的体制，或者依托驻外办事机构党组织或委托流入地党组织进行管理。
　　第二，农村党组织的架构设置坚持“以人为本”，着眼于党员教育和管理的最优化。农村党组织的组织重构是党建资源在农村经济结构变动基础上的重组，是农村各种社会关系在党组织内部的反映。随着改革开放的深入，农民聚集的方式打破了以往行政区划的限制，由地域为主向以业缘为主转变，农村党员职业流动、区域流动和社会流动增强。而农村党员工作区域的变化、生活区所的变更、职业身份的变动反过来引起党员思想观念和价值取向上的变化。这就要求农村党组织的组织理念、组织行为、运行规则以及组织与人的行为关系都应相应调整。因此，农村党组织的架构调整只是手段，发挥党员的作用，分类管理和服务农村党员才是目标。比如，党组织建在产业链上，把区域、职业分布相近的党员组织起来，为小农户与大市场之间提供了联系平台，提高农民的组织化程度，增强单个农户抵御市场风险的能力。又如，农村党组织在农村党员新的集聚区和农村社区建立党组织，用城市社区管理的方法，探索农村社会管理的模式，使村域管理模式与农村改革发展的实际相契合，为在农村精英分子、能人中发展党员，吐故纳新创造条件，这有利于增强农村党建的开放性。再如，把跨区域、跨行业、跨所有制的具有不同爱好需求的农村党员编在一起，既避免了教育“一锅煮”的弊端，实现了党员的再组织化，又把农业产业化发展的各个环节有机连接起来，从而推动生产要素按照市场导向合理流动。总之，作为战略性的基层组织资源，各种类型的农村党组织加强内部的横向联合，实行资源互补，有助于激活组织的内在活力和调动农村党员的潜能，实现党组织的功能目标。
　　第三，农村党组织的架构设置，贯穿统筹城乡发展的原则，坚持推进城乡一体化。改革开放的一个重要内容是城市对农村的开放，农村党员向城市的流动规模、流动频率增加，城市党员向农村的流动日益彰显，形成城乡党员流动。比如，农村招商引资和扶贫项目的带动，各地企业纷纷落户于农村，尤其是发达地区的农村吸引了大量外来党员。由于企业与驻地农村党组织没有行政隶属关系，这些企业作为独立法人与农村党组织很少横向联系；由于W3KQqEyZkrA9GcW5tfZUSg==长期驻在农村，城市党员管理的办法在当地面临新问题。对于流向城市的农村党员而言，教育管理同样出现空白区，而农村党组织因农村资源有限，问题很难局部解决，需要城市与乡村的协作互动。这样，在城乡互动的新形势下，在全国拥有七千多万党员的情况下，把农村党建工作放到城市化的历史进程中去考察，调整农村党组织的结构设置，就应运而生。这有利于打破城乡基层党组织泾渭分明、联系松散的局面，主动把农村党组织的组织触角向城市延伸，实现城乡党员管理的一体化，通过党员流动形成城乡基层党组织的工作互动，推动城乡共同发展。
　　
　　三、农村党组织架构设置的运行趋势
　　
　　（一）行政村党组织与农村“两新”组织党组织之间的互动。行政村党组织掌握的党建资源比其他类型农村党组织掌握的资源要多一些，因而党组织对党员的影响力和凝聚力较大，党员的组织归属感较强。与行政村党组织相比，农村新经济组织和新社会组织中的党组织，主要按照生产活动和职业工作的原则组建党的组织，直接掌握的资源相对较少，党组织与党员的组织关联性要弱一些，但利益关联度较大。这样，行政村党组织与农村“两新组织”党组织各有自身的优势与不足，两者存在互动互补的协作空间。随着农村党员的流动，行政村党组织对党员的教育管理功能减弱，对流动党员的承载空间缩小，行政村党组织的部分政治功能和社会功能向农村“两新”组织党组织梯度转移和局部外溢，传统的农村党组织很难完全依靠自身整合复杂的农村社会，这些外溢出来的功能客观要求行政村党组织与两新组织党组织形成互动。行政村党组织在党员的组织管理方面有优势，在稳定人心、发挥领导核心作用上起支撑作用；而行业、协会等新型党组织在党员的活动管理方面有优势，有利于扩大党员管理的覆盖面，因此两者实行党员管理联动机制，有利于信息共享，动态沟通。
　　（二）派驻乡镇的单位党组织与乡村党组织之间的互动。派驻乡镇的单位党组织虽然实行“属地管理”模式，统一接受乡镇党委的领导，但与乡镇党委事实上存在“条块”关系，派驻乡镇的单位实际上接受主管上级的领导，这种纵向利益支撑体系导致派驻乡镇的单位党组织与乡村党组织之间的联系松散。比如，派驻乡镇的单位党组织很少把支持乡村党组织的工作作为自身的工作任务，驻地与本地的界限分明；与县市各部门的横向联系能力较强，“单位优势”明显，但这种资源优势在服务农村方面不明显，这反过来导致乡村党组织有时对派驻乡镇的单位党组织支持不够，形成恶性循环。改变这种局面，需要建立派驻乡镇单位的党组织与乡村党组织之间的利益共享机制。落后村的党组织可以在保留原有隶属关系的基础上，与派驻乡镇的单位党组织建立横向挂靠关系，实现不同组织架构的党组织之间的工作接触。农村党组织与党政涉农部门在工作上加强联络，内部机制与外部机制实现有机结合。
　　（三）乡镇党委与乡镇党委、乡镇党委与村党组织、行政村党组织与行政村党组织之间的互动。随着农村阶层分化、农民跨区域流动的发展，一些地方出现在相邻乡镇连锁暴发群体性事件，或者其他乡镇农民声援、波及更多乡镇的新情况。为此，农村党组织之间可以建立情况通报制度和矛盾调处协作机制，及时共享舆情信息。比如，在县市辖区内成立跨乡镇的党组织联合协调机构，各行政村在不改变自身原有行政垂直隶属关系的基础上，定期举行由党组织主要负责人参加的联席会议，通过联合协调机构平台，促进垂直资源的横向流动。村党组织与乡镇党委在长期性工作、突击性工作和重点工作上相互配合，而不是单向开展工作，实现组织资源的互动。
　　（四）农村党组织与城市党组织之间的横向协作。一方面，借鉴工业反哺农业的做法，探索县市与乡村之间的互助机制，由城市基层党组织牵头，协调企业帮扶农村党组织。地级市的城市基层党组织可以协调城市龙头企业在农村建立基地，形成农业产业化经营模式，通过带动农村生产、深加工、贸易流通等方面的发展，增加农民收入；在全国范围内探索大中型城市与县乡之间的协作机制，大中城市、中心城市的基层党组织与落后农村的基层党组织结对帮扶。对城市企业来说，企业可以通过城市基层党组织的协调，把公司的中层后备干部送到农村锻炼，如担任村党支部副书记或者村委会主任助理；或者请农村党务经验丰富的干部担任城市民营企业的党建联络员或指导员，帮助企业开展党建工作；或者城市企业到农村建立适合企业用工特点的生产原料基地；实力雄厚的非公企业还可把部分利润捐赠给农村，或者在农村直接援建基础项目，促进农村发展生产。另一方面，农村党组织主动同与农村事项有关的城市经济社会实体的党组织形成互动，推动其他社会资源向农村转移。把城市基层党组织的资源与农村党组织的资源采用社会化、市场化的方式进行整合、对接，可以激活各种社会闲散资源，实现城乡联动、上下联动。目前城市涉农部门比较多，省级基层办可以充分利用城市资源优势，把农办、妇联、扶贫办、共青团中的党组织资源整合起来，为农村服务。城市大中专院校与农村基层党校可以开展联合建设，农村党员电化教育与城市电视、网络等传媒单位合作开发。
　　（五）城乡一体党员动态管理机制。目前我国已有1亿多进城务工人员，全国农村党员有近四分之一流向城镇，数量达到500多万。随着条件的改善，可以探索城乡流动党员双向沟通、双向管理的“联建联管”模式，形成纵横交错的城乡党组织信息网络。比如，借鉴公民身份证的管理办法，采取IC智能卡形式制作全国联网的《党员证》，借助微机系统实现全国党员全员数字化管理，比照全国公安系统协查机制的做法，全国城市基层党组织与农村党组织跨区域协作管理流动党员，对流动党员的基本信息实行联网追踪，城乡党员在全国范围内参加所在地党组织的有关活动。又如，探索城乡基层党组织的入党积极分子异地委托培养机制、培养对象工作所在地党组织联合培养机制和培养对象返乡后接力培养机制。城市公安、工商、税务、计生、个体私营协会等单位党组织发挥职能优势，整合部门资源，掌握流动党员情况，为农村党组织管理党员提供协作。
　　
　　作者单位：中国延安干部学院
　　■ 责任编辑：姜德福