对“党内法规”提法的再思考

　　一、“党内法规”的提出和使用
　　
　　毛泽东是“党内法规”一词的最早提出者，并指出要制定较详细的党内法规。刘少奇在1945年5月党的七大《关于修改党章的报告》中用到“党的法规”的概念，指出“党章、党的法规，不只是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行为的方法，规定党的建造的组织形式与党的内部生活的规则。”
　　1990年7月31日，中共中央颁布实施了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)。《暂行条例》首次明确对党内法规的名称、适用范围以及制定修改的主体和具体程序作了明确的规定，标志着“党内法规”的提法开始固定化和规范化。
　　1992年，党的十四大修改后的《中国共产党章程》（以下简称为《党章》）第44条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规……”这是首次在党章中使用“党内法规”这一表述，标志着“党内法规”的表述得到党内根本大法党章的正式确认。1997年的十五大党章、2002年的十六大党章和2007年的十七大党章均在第44条使用了“党内法规”这一提法。
　　此外，党和国家领导人多次使用“党内法规”这一表述。在党的十一届三中全会的主题报告中，邓小平精辟地指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中，江泽民指出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”2006年1月6日，胡锦涛在中纪委六次全会上指出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。”
　　
　　二、赞成“党内法规”提法的基本依据
　　
　　“党内法规”自1938年首次被使用后，关于这一提法是否妥当的争议始终存在。
　　赞成者认为，“党内法规”这一提法的合理性在于：1.把党的规章制度称之为“党内法规”，已成为约定俗成的提法。“党内法规”这一概念不仅多次被领导人所沿用，而且被写进《暂行条例》和《党章》等中央文件中，已是一个约定俗成、具有党内“法定依据”的概念。2.“党内法规”的提法有助于突出和强调依靠“制度”治党的理念。“党内法规”之“法”与国家法律之“法”的共同点在于都强调了“制度”的作用，强调了实现制度管事、制度管权和制度管人的目标和理念。①3.“党内法规”的提法有利于体现党的规章制度对党员的强制力和约束力。“法规”一词总是和国家强制力相联系，党的各项规章制度虽不是由国家强制力来保证实施的，但它也是由专门的机构来负责施行和监督，对违规者也采用一定的强制手段。4.我国法律法规和党内法规有着密切联系。中国共产党的领导地位是在宪法中明文规定的，一些党内法规和国家法律紧密联系，并有逐步上升为国家法律的需要。②
　　
　　三、对“党内法规”提法的质疑
　　
　　反对者认为，“党内法规”这一提法的不合理性在于：1.政党组织不拥有立法权限。2000年7月1日起开始实施的《中华人民共和国立法法》规定的立法权限分为全国人民代表大会等七个层次。而作为政党组织不包含在内，所以，中国共产党没有立法权限，不能成为立法主体，不能将其制定的章程和规定冠以“党内法规”的名号。2.“党内法规”不具备法规特征。根据《暂行条例》所界定的“党内法规”的内涵和外延可知，“党内法规”属于党的政策性和制度性的文件范畴，不具备法规特征。3.“党内法规”的提法不能准确地反映党与法的关系。《中国共产党党章》明确指出，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这里起码有两层含义：党既不能超越于宪法和法律之外成为“法外党，搞党大于法，也不能将党与法混为一谈，以为党就是法，法就是党。但“党内法规”的提法很容易产生歧义，一方面将法的适用对象分为“党内”与“党外”，被人误解为党内存在着法之外的一套“法规”，另一方面认为党与法就是一回事。③
　　尽管“党内法规”这一提法在党内由来已久，但至今并未被权威辞书所收录。翻开《辞海》、《现代汉语词典》、《新华字典》等工具书检索，对“法规”一词的解释是：国家机关在其职权范围内制定的要求人们普遍遵守的行为规则文件，是法律规范的表现形式。这里的国家机关，包括有权制定法律的全国人大及其常委会；有权制定行政、军事或地方性法规的国务院、中央军委，省（包括直辖市、自治区）人大及其常委会；有权制定自治条例和单行条例的民族自治区权力机关，有权制定本市地方性法规的省会和重要的市等。而党的规章制度是党的领导机关按照党章规定的程序制定的，不具有国家意志属性。
　　法规是由国家强制力保证实施的，任何法要想成其为法和继续是法，国家必须对违法行为实施制裁。这种制裁包括刑事、行政和民事制裁，轻则训诫，重则剥夺生命。而“党内法规”的强制力来源于党组织和党员的自觉认同、组织内的纪律、党组织和党员的利益。如果党员违反党的规章制度，党组织应及时给予批评教育，必要时按照规定给予党的制裁，这些制裁包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍等。任何一种社会规范，都有保证其实施的社会力量，即都有强制性。如果说为了表达党的规章制度的“强制性”而借用“法规”之名是合适的，那么，具有强制性的道德规范是不是可以称为“道德法规”？公司制度是不是可以称为“公司内法规”？显然，在日常口语中使用这些术语都未尝不可，但在规范性文件中使用就显得不够严肃。作为我国上层建筑的重要组成部分，有许多共同之处，如有共同的阶级本质，共同的历史使命，还有共同的指导思想和经济基础。并且，作为执政党的中国共产党，其规章制度对国家法律的制定和执行起着不可替代的指导作用。然而，两者作为不同的社会现象，毕竟是有区别的。两者在制定机关和程序、实施方式和手段、表现形式和基本要求、调整社会关系的范围和效力等方面都有所不同。“党内法规”要上升为“法律”，必须经过法定程序，将党的主张上升为国家意志。这一上升过程，是“党内法规”成为“法规”的必由之路，是“党内法规”与“法规”的分水岭。
　　
　　四、以“党的纪律”的称谓代替党的规章制度统称的建议
　　
　　由于“党内法规”这一提法不能准确地将党的规章制度与国家法律法规相区别，本文建议用“党的纪律”代替“党内法规”的提法。
　　1.用“党的纪律”统称党的规章制度由来已久。早在1859年，马克思在《致恩格斯》的信中指出：“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”④这是革命导师第一次提出和使用“党的纪律”。中国共产党成立后，在1927年的《中国共产党第三次修正章程议案》中明确规定，“严格党的纪律”是全体党员及各级党组织的“最重要的义务”。在随后的领导讲话和党的规章制度中，多次使用“党的纪律”一词。十七大《党章》第七章专门对“党的纪律”作了规定，明确指出：“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。”
　　2.“党的纪律”这一提法有助于体现党内规章制度与法律之间的关系。党的规章制度与法规的关系实质上就是国家与党的关系。既要看到两者之间的联系，也要看到两者之间的区别。如果看不到他们的区别，就会出现党政不分的现象。当需要同时强调国家法律与党内法规的重要作用时，与“国家法律”表述相对应的常常是“党的纪律”。如《中国共产党党章》第三条第四款规定：“自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规……”再如，中纪委七次会议公报指出，要“严肃党纪国法，保持查办案件工作力度”。“党的纪律”这一表述，不仅有助于在名称上将国家法律与党的规章制度区别开来，而且也符合已有的表达习惯。
　　3.“党的纪律”这一提法不会削弱党内规章制度的强制性。从词源上来讲，“纪律”一词本身就包含了约束性和强制性。退一步讲，党的规章制度的强制性不会因为它的名字是“党内法规”还是“党的纪律”而有所增强或者削弱，因此，没有必要坚持使用易造成党内党外两套法误解的“党内法规”这一表述。
　　
　　注释：
　　①潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，载《南昌大学学报》(人文社会科学版)2007年第1期
　　②刘德敏：《中国共产党党内法规初探》，载《中共天津市委党校学报》2007年第1期
　　③http://www.ptjgdj.gov.cn/list.asp?id=1742
　　④《马克思恩格斯全集》第29卷第413页
　　
　　作者系中共上海市静安区委党校科研室主任助理、讲师
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