我国正进入崇尚和实行法治的时代

　　30年来我国法治建设取得的成就
　　
　　记者：改革开放30年以来，我国社会发生了重大变化，这种变化不仅表现在经济领域，而且也表现在政治领域。法治作为政治领域的一个重要方面，那么，30年来，随着改革的推进，我国的法治建设取得了哪些成就？
　　李林：改革开放以来，我国法治在改革中前行，特别是进入21世纪以来，我国法治建设以落实党的十六大战略部署为契机，以贯彻党的十七大精神为新的目标，取得了重大进展。这主要表现在以下几个方面：
　　一是确立了“依法治国”的基本方略。依法治国的理论与实践起点，应当从党的十一届三中全会算起。1978年底，中国共产党第十一届三中全会召开。全会解放思想，深刻总结历史经验教训，特别是“文化大革命”的历史教训，将民主法制建设提到崭新的高度，在新中国法制史上具有里程碑意义。全会认为，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在法律面前人人平等，不允许任何人有超越法律之上的特权。应当说，依法治国从十一届三中全会就开始了。但是，把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本治国方略，却是直接源于1996年2月8日中央政治局的法制讲座。
　　1996年2月8日，中国社会科学院法学研究所的王家福教授到中南海作法制讲座，讲座的题目是《依法治国，建设社会主义法制国家的若干理论与实践问题》。讲座结束时，江泽民总书记发表了《实行和坚持依法治国，保证国家长治久安》的重要讲话。这个讲话指出：“实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式参与管理国家，管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的法制化、法律化。”此后，党的十四届五中全会提出的、由第八届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确规定了“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方针，并且提出了具体的任务和要求。1997年，在党的十五大报告中，第一次把依法治国正式确立为党领导人民治理国家的基本方略，把“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”。与此同时，十五大报告还明确界定了依法治国的基本内涵，即“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”1999年3月，第九届全国人大第二次会议通过宪法修正案，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法总纲第五条，使之成为一项宪法原则，具有了最高法律效力。
　　二是法治思想观念层面。新世纪以来，法学界和法律界进一步解放思想，创新理论，更新观念，先后提出或者强化了一系列中国特色社会主义法治思想观念，主要有：坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，坚持民主执政、科学执政和依法执政，坚持民主立法、科学立法，提高立法质量，形成中国特色社会主义法律体系，全面实施依法行政、建设法治政府，司法改革与公正司法，执法司法为民，树立社会主义法治理念，弘扬法治精神，传播法治文化，宪法和法律至上，加强宪法和法律实施，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，和谐社会是民主法治社会，实现国家各项工作法治化，等等。发展人民民主，实行依法治国，建设社会主义法治国家，已成为国家基本方略和全社会共识。尤其是，依法治国、建设社会主义政治文明和法治国家的思想，作为中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，对于在社会主义民主政治层面上深刻理解和贯彻落实科学发展观，具有重要意义。
　　三是法律制度规范层面。在立法方面，全国人大及其常委会已经制定了229件现行有效的法律，国务院制定了近600件现行有效的行政法规，地方人大及其常委会制定了7000多件现行有效的地方性法规，民族自治地方的人大制定了600多件现行有效的自治条例和单行条例，我国各个法律部门中基本的、主要的法律已经基本齐备，以宪法为统帅，由七个法律部门，以及法律、行政法规、地方性法规三个主要层次构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。
　　在依法行政方面，国务院以推动《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻落实为主线，朝着建设法治政府的目标，有计划、有重点地推进依法行政，建立健全了关于行政主体的法律制度、关于行政行为的法律制度、关于行政监督和救济的法律制度、关于国家公务员法律制度等，我国各级政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道，规范政府权力取得和运行的法律制度基本形成，依法行政取得了重要进展。
　　在司法改革和司法建设方面，我国形成了符合建设社会主义法治国家要求的现代司法制度，在维护司法公正和社会正义方面取得明显进展。人民法院坚持以“公正司法、一心为民”为指针，采取了大量有效措施，初步形成了具有中国特色的社会主义审判体系。人民检察院在推进司法体制改革过程中，按照中央的部署，认真执行《检察改革三年实施意见》(2000-2002)和《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》(2005-2008)，取得了显著成绩。
　　四是法治实践行为层面。法治不被践行，就徒有虚名。不久前国务院新闻办公室发表的《中国的法治建设》白皮书，用大量数字和事实证明，改革开放30年来，尤其是进入21世纪以来，我国的法治实践取得了举世瞩目的成就。例如，越来越多的公民参与民主立法。劳动合同法草案收到了各方面意见19万多条，其中65%来自基层劳动者；物权法在审议过程中，全文公布草案征求意见，收到了1万多条意见，召开了上百次的座谈会，并召开了论证会，直接听取各方面的意见。律师以及律师业得到迅速的发展。我国1979年恢复律师制度以来，律师队伍和律师业务发展很快，截至2007年，全国已有律师事务所12424家，律师13万余人。全国律师每年办理诉讼案件150多万件、非诉法律事务80多万件。法制宣传教育不断普及展开。“一五”(1986年～1990年)普法期间，有7亿多公民学习了相关的初级法律知识；“二五”(1991年～1995年)普法期间，有96个行业制定了普法规划，组织学习专业法律法规200多部；“三五”(1996年～2000年)普法期间，30个省、自治区、直辖市结合普法活动开展了依法治理工作，95%的地级市、87%的县(区、市)、75%的基层单位开展依法治理工作；“四五”(2001年～2005年)普法期间，有8.5亿公民接受了各种形式的法治教育；“五五”普法开局良好，全体公民特别是各级领导干部的法律意识普遍提高，法治环境明显改善。与此同时，我国的法学教育发展也日新月异。2000年至2003年，全国新设法学院206所，平均每年51.5所。2004到2006年，法学高等教育机构又增加了214所，目前全国法学院(校、系)已达606所。截至2006年年底，全国普通高校共有法学专业在校生约30万名。从1998年至2003年，普通高校法学招生数量有了大幅度提高，2003年招生人数是1998年的4.58倍。
　　
　　
　　目前我国法治建设面临的问题
　　
　　记者：可见，改革开放以来，我国法治建设的确取得了巨大的成就，中国特色社会主义法律体系已基本确立起来，我国公民的法律意识也在不断增强。但是，另一方面，我国法治的发展与人民的期待还有很大的差距。那么，目前我国法治建设中面临的突出问题主要有哪些？
　　李林：目前，我国社会主义法治建设中，宪法和法律至上的权威还没有真正确立，立法质量不高、司法不公、执法不严、法律监督不力、法律实施效果不佳等问题，在不同领域、不同地区、不同程度上存在着。
　　其一，法治缺乏应有权威，一些法律形同虚设，法律实施效果差。全社会的法律意识特别是领导干部的法治观念有待加强，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应。法律实施与立法发展不协调，在提高立法质量的同时如何进一步解决法律实施实效问题已成为我国法治建设的主要矛盾。
　　其二，立法的公正性、民主性、科学性还有欠缺，立法结构不够合理。部门利益、地方利益影响甚至主导立法过程，“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化”的现象仍未消除，一些明显带有部门或集团利益痕迹的立法，把畸形的利益格局或权力关系合法化，“立法扩权卸责”、“立法不公”影响了法治的权威和公众对法律的信心。具体来说：（1）立法决策与改革发展重大决策还没有实现有机统一，立法进程与改革发展进程还不完全适应，片面强调用立法巩固改革发展成果，不注意在法治的轨道内进行改革、推进发展，用政策取代法律、违法改革等现象时有发生，既影响改革方案的民主性、科学性，也影响法治的权威。（2）立法的修改和废止工作不及时，一些立法落后于经济社会文化发展。我国现行的法律法规大多制定于我国市场经济体制发育初期，囿于各种主客观条件，立法者对于市场经济的规律要求认识尚不深刻，对于建设和谐社会的重要性认识不够，这就导致一些立法带有计划经济体制的痕迹，或者不符合建设和谐社会的要求。（3）立法结构不够合理，我国的经济立法速度很快，但在公民基本权利保护、市场监管、社会管理、社会保障、公共服务、环境资源保护和财政税收等方面的立法明显滞后。法律部门之间、每个法律部门内部不同立法之间的科学性、协调性不足，存在法律冲突现象。
　　其三，司法权的地方化、功利化、行政化问题较为突出，外部干预司法的现象不同程度存在。司法不公，司法领域中存在的腐败问题，打官司难、执行难、地方保护主义、部门保护主义等问题仍然存在，影响了法律权威和司法公信力，制约了司法在维护公平正义、促进社会和谐方面作用的充分发挥。
　　其四，在行政执法方面，有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方、一些部门依然存在。法律生效后往往还要靠上级机关层层动员、发文件才能实施，没有行政指令即便有法定职责也不执法，有了行政指令就大搞“集中整治”、突击执法、运动式执法，不该管的要管，不该罚的也要罚，执法活动缺乏应有的一致性和公正性。“自费”执法现象仍然存在，由于根据罚没款确定拨款数额导致“收支两条线”的规定流于形式，一些部门受利益驱动，以违法养执法、以执法护违法，加剧了社会上的违法和失序现象。在行政执法后果方面，不论执法是否到位，执法部门都不承担责任，干多干少一个样，干好干坏一个样，甚至执法状况越差，导致问题越多，反而更有可能得到升格、增编、扩权的机会。
　　其五，法律监督的体制、机制不健全，监督手段和措施不完善，监督效力不强。监督渠道很多，但效果不尽如人意。纠纷解决渠道不够通畅，现有的纠纷解决机制实效性不足。
　　
　　党的十七大报告对推进我国法治建设的深远意义
　　
　　记者：党的十七大报告有多次提到了“法治”这个词，如“建设社会主义法治国家”、“树立社会主义法治理念”、“实现国家各项工作法治化”等等，并强调指出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”那么，党的十七大报告的这些论述对我国社会法治建设有何深远的意义？
　　李林：党的十七大高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚定不移走中国特色社会主义改革开放的发展道路，对全面落实科学发展观、推进“四位一体”建设、加快社会主义现代化建设和全面小康社会建设做出战略部署，对推进社会主义民主政治建设、深化政治体制改革、全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家提出新的要求。社会主义市场经济是法治经济，社会主义和谐社会是民主法治社会。这充分表明，中国的改革开放已进入一个全面协调可持续发展的阶段，中国的依法治国已进入一个“全面落实”和“加快建设”的阶段，中国社会正在进入一个崇尚法治和实行法治的时代。
　　记者：那么，能否展望一下未来我国法治建设的前景？
　　李林：未来中国法治建设，应当顺应法治时代到来这个大趋势，着重从以下几个方面展开：
　　首先，如果说在改革开放头10年，“法学幼稚”、法学界基本上交了一张白卷的话，那么今天，法治时代呼唤法学家、法律人必须对中国现代化建设、全面小康社会建设以及法治国家建设交出一张合格的答卷，法治时代要求法律和制度在未来中国改革开放和科学发展过程中发挥更大的引导和保障作用。法学界、法律界应当全面总结并反思改革开放30年来、尤其是依法治国基本方略实施10年来的基本经验，进一步解放思想，转变观念，把握机遇，立足国情，充分发挥法学界、法律界在我国民主法治建设中不可或缺的思想库、人才库作用，为开创中国特色社会主义法治建设新局面做出新贡献。
　　其次，在中国特色社会主义法律体系已基本形成以后，我们要切实坚持科学立法、民主立法，努力从制度上消除部门立法的弊端，稳定立法数量，提高立法质量，完善立法程序，改进立法技术，优化立法结构，进一步完善中国特色社会主义法律体系。首先，应当完善公民基本权利和自由、国家组织机构设置和中央与地方关系等方面的法律制度；完善维护社会公平，加强社会管理、社会保障和公共事业方面的法律制度；完善生态环境保护、税收调节、公共财政等方面的法律制度，促进经济社会全面协调可持续发展；完善各个法律部门、起支架作用的法律、实施性法规规章、立法技术。其次，应当提高立法透明度，扩大公众的立法参与，建立立法机关评估、执法机关评估、专家学者评估、社会公众评估相结合的立法评估机制，适时完善、修改相关法律法规，确保立法的适应性。
　　第三，在改革和完善立法的同时，进一步加强宪法法律实施，把解决宪法法律有效实施问题作为下一步中国法治建设的重点，使宪法法律实施与法律制定协调发展，维护社会主义法治的统一尊严和权威。
　　第四，深化行政体制改革，全面推进依法行政，使行政机关真正成为对人大负责、受人大监督、廉洁高效为民服务的“人民政府”。
　　第五，运用科学发展、和谐建设的理论来确立司法科学发展的思路，把深化司法体制改革的设计，纳入司法建设和司法发展的大格局之中，以“司法建设”作为司法权、司法体制和司法机关未来发展的主线和主题词，以深化司法体制改革作为实现司法建设的手段和途径之一。根据科学发展、和谐建设的理论，把司法建设融入全面落实依法治国基本方略的大战略之中，形成依法执政、民主立法、依法行政、建设司法、强化护法、倡导守法的依法治国新局面；把深化司法体制改革纳入我国法制整体改革的大视野中，统筹考虑，全面规划，协调推进，实现司法建设及其司法体制改革的科学发展。认真总结过去10年司法（体制）改革的经验教训，客观评估司法（体制）改革的利弊得失，在这个基础上，根据党的十七大报告精神和对司法工作的要求，深入研究中国特色社会主义司法权、司法制度和司法建设的理论，科学论证设计深化司法体制改革的实施规划，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，实现深化司法体制改革与中国法治建设的协调发展。
　　第六，坚持以人为本，全面落实尊重保障人权的宪法原则，加强对公民的经济、社会和文化权利的保障，通过政策、法律及其他多种方式和途径着力解决“上学难”、“看病难”、“就业难”、“住房难”、“两极分化”、“贫富不均”等“老大难”问题，着力保障社会弱势群体的权利。
　　总之，未来我国法治将始终围绕坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一这个社会主义政治文明的本质要求，沿着中国特色社会主义法治建设道路，实现全面、协调的科学发展。
　　■ 责任编辑：袁志平