我国会计监管体系的重构

　　【摘要】 我国现行的会计监管体系存在着政府监管主体过多和职责不清、社会监管不力、会计监管方法以及配套的法律法规尚未完善等一系列问题。为了解决这些问题，笔者建议：在国务院下设置国家会计监管委员会，充当政府在会计监管方面的总协调人和领导者，统一整合政府各部门的会计监管力量，对各企事业单位的会计行为和会计职业，以及注册会计师行业和会计师事务所的审计行为进行监管。
　　【关键词】 会计监管；监管体系；系统工程
　　
　　一、问题的提出
　　会计审计准则、企业内部控制以及政府监管，是促进资本市场健康发展的三大支柱。会计监管是政府、政府授权的机构或依法设立的其他组织，根据国家的会计法、会计准则、审计法、注册会计师执业准则等相应的财经法规和披露制度，对各类企事业单位的生产经营活动以及会计师职业、会计师事务所业务的合法性、合理性和有效性所进行监督的一项制度安排。有效的会计监管可以克服会计信息市场自身的不完善性，消除会计信息生产者的垄断生产优势，减少会计信息供需双方的信息不对称，促进会计规则的标准化，防止和杜绝会计信息造假，提高会计信息质量。在由高度规范的计划经济逐步回归市场化的过程中，形成了我国会计监管的特有模式——政府监管下的各职能部门独立监管的组织模式。这种会计监管模式虽然在历史上起到了相当大的作用，但也存在着许多缺陷：一是政府监管主体过多，监管职责不清；二是社会监管不力；三是会计监管方法以及配套的法律法规尚未完善等。这些缺陷最终集中表现为会计信息造假的屡禁不止。因此，为了达到会计监管的目标，必须重新构建我国的会计监管体系。
　　
　　二、我国会计监管体系机构的设置
　　我国会计监管体系机构的设置是一个系统工程，而系统是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。按照系统论的观点，在国务院下设置国家会计监管委员会，充当政府在会计监管方面的总协调人和领导者，统一整合政府各部门的会计监管力量。详见图1。
　　
　　会计规范主要指财政部制定的会计制度和相关的财经法规。财政部充当会计监管政策的总制定者，但不再充当总裁决者，要把政策的制定与实际操作执行分开；国家会计监管委员为国务院直属事业单位，作为我国企事业、会计师行业及事务所的统一监管机构，与中国证监会、银监会、保监会平级。依据相应的财经法规和财务披露制度，组织驻各地会计监管机构，进行会计行业和职业监管；会计监管纪律委员会隶属于全国人大，作为会计监管委员的最高监管机构，对监管机构在履行监管的职能过程的合法性、合规性、合理性进行监督，并做出相应得惩戒措施，即对监管的监管。
　　
　　三、我国会计监管的主体
　　会计监管主体是指会计监管行为的具体实施者。作为监管主体至少应当具备两个条件：一是地位独立性，与被监管者没有依附关系和利益关系；二是有法定的权威性和强制力，可以对违法的被监管者依法实施制裁。为了改变目前我国政府监管中财政、审计等部门的重复、交叉监督，在国务院下设立全国统一的监管中心机构——国家会计监管委员会，作为强有力的监管主体。并且下属分会计信息监管委员会，会计职业监管委员会，会计监管评价委员会三个部门。
　　国家会计监管委员会要保持高度的独立性。机构的运行费用主要由国家财政负担，经费单列。机构人员的编制要考虑不同利益部门和主体的协调。会计信息监管委员会和会计职业监管委员会人员，主要由人大法工委、财政部、审计署、税务局、银监会、证监会等权威部门专业骨干人员组成，还包括政府官员和政府委任的非会计师，高校会计学者、信息使用者等等。会计监管评价委员会可以考虑检察院、法院专业骨干人员、熟悉各项法规的律师和会计师等专职高薪人士组成，独立决策。这样可以保持一个平衡，增加独立性和透明度。
　　国家会计监管委员对会计监管的结果做出的评价和奖惩合法有效，具有权威性和强制性。政府主导的监管中，对监管信息的披露结果还应该在各种监管主体之间加强与相关管理部门的信息理解与交流，建立一种会计信息的共享机制，避免监管主体之间的重复监管问题，降低监管成本，提高监管效率。务必保证监管委员会工作是有效的，其他部门则完全可以信赖这种检查。当各种监管主体需要企事业单位、注册会计师及会计师事务所的会计信用记录时，只需要查询档案库。
　　
　　四、我国会计监管的客体
　　会计监管的客体包括了会计监管的对象和内容，具体指企业会计行为过程中的参与者及其活动和行为。在构建的体系中，国家会计监管委员会下设的三个职能部门各自有着不同的会计监管对象和内容。监管的对象是各企事业单位的会计行为和会计职业，以及注册会计师行及会计师事务所的审计行为。监管的内容是对会计活动进行的管理、控制及检查处罚，即会计监管制度的实施。详见图2。
　　
　　对企事业单位的监管，包括会计行为和会计职业。企业的会计行为监管是会计凭证、会计账簿、会计资料一系列会计信息生产的产生、过程、结果处理是否遵循《会计法》、《企业会计准则》、《企业财务通则》等的会计法规和《证券法》、《公司法》等相应的财经法规；企业的会计职业监管是会计人员是否具备执业资格，是否遵守《会计法》和职业道德规范，是否履行了自身的义务和享有权利。这些对会计信息生成过程的规范和控制有利于提高会计信息质量。政府会计监管对象的落脚点应当是以财务报告载体的会计信息质量。
　　对注册会计师及会计师事务所的监管，应该集中在执业质量监管上，加大对注册会计师和会计师事务所违规行为的处罚力度。检查审计行为是否遵循《审计法》、《注册会计师法》等法规；注册会计师及会计师事务所是否与被审计单位保持独立性。而对执业资格准入、准则和规则的制定等职责还是交由行业协会来承担。
　　
　　五、我国会计监管的方式和手段
　　会计监管方式是指会计监管主体对单位经济活动和会计行为进行监管所采取的具体方法和形式。对企事业单位、会计师及事务所进行会计监管的主要手段，仍是依据各项会计规范及相关法规。财政部陆续颁布了多项新会计审计规范，当前尤其密切关注新准则体系执行情况，开展监督检查。
　　在分析政府与企业管理当局之间的监督博弈的混合战略纳什均衡中，留给我们的具体问题是，加大政府加强会计监督的概率，减小企业提供虚假信息的概率。因此，我们可以从此入手。对企事业单位的会计监管主要方式由企事业单位目前的自行聘请会计师事务所审计改为国家强制性审计，注册会计师及会计师事务所保持与被审计单位的高度独立性。具体做法是由会计监管委员会聘请社会中介机构或会计审计专业人士对全国所有的企事业单位进行年度或中期审计，审计费用由政府负担。再将其出具的审计报告上报给上一级监管委员会进行汇总。当政府掌握全部审计报告后，再自行进行随机性检查，这属于国家机密，决不外泄。作为会计监管委员会，组织随机性抽查的范围要涉及各个行业、不同规模的单位。不能让被抽查者抱有任何侥幸心理。此外，还可以配合其他行业监管部门实施监管。当证监会、保监会、银监会、税务部门、审计部门实行检察时，各驻地监管委员要加入行动中，积极配合其他部门的行业监管，但仅局限于会计行为。即力争实现对全国的企事业单位实施无遗漏的监管。
　　对于注册会计师及会计事务所的监管主要方式是对经政府聘请中介审计过的企事业发现存在严重会计信息失真问题的，必须延伸检查相关会计师事务所，检查会计师事务所执业质量也必须延伸检查事务所审计的相关企事业。此外，当社会举报或因发现企事业单位存在问题时顺应查找到为其进行审计的会计师及事务所进行的质量检查。对于出现问题的企事业单位、会计师及事务所，采取严厉的惩罚措施。
　　
　　另外。随着会计电子化、网络化等现代信息技术的发展，监管手段可以充分利用现代化网络技术。建立政府会计监管信息网络平台，将监管的检查结果和行政处罚的相关信息即时网上传递，设立公开电子邮箱，获取举报投诉线索。
　　
　　六、我国会计监管的评价制度
　　（一）建立和落实会计监管的责任追究制度
　　完善代表人诉讼制度在有关法规中对民事赔偿金额的确定方式做出详细规定。对参与造假者，无论是公司(投资者或经营者)、会计师，还是注册会计师及会计师事务所，只要公民的合法利益受到侵害，受害人都可以提起诉讼，并得到相应的民事赔偿；对严重违反《会计法》、《注册会计师法》的、给国家和公众带来严重的经济后果的企事业和会计师事务所，要依法追究行政责任，涉嫌犯罪的移交司法机关立案，追究刑事责任，判刑入狱；对那些不遵守行业操守、不守信用的企业或个人，要毫不留情地将其驱逐出相关行业或职业。
　　（二）建立监管客体的信息资料库
　　建立企事业单位的信息资料库。记录企业经历的历次会计检查结果的信用等级，内容可以借鉴中国企业的信用评级。一方面保护各类投资者的利益。投资者包括（国家、银行、投资机构、个人投资者等）在投资前可以查询该企事业单位的信用等级，以决策是否进行投资行为。另一方面，国家政府部门可以根据企业经历的历次会计检查结果的信用等级，来实施一些国家优惠政策和贷款政策，鼓励企业的诚信经营。
　　建立各层次会计师信息库。一方面可以了解和掌握会计人员队伍的基本状况，有助于加强会计监管，完善职业道德规范建设，通过协会自律性的惩戒程序，进行职业道德监督管理；对会员进行职业道德教育，利用计算机网络建立全国会计师信息库，建立和完善会计师信用记录体系，建立信用档案，评定信用等级，强化道德威慑。另一方面通过信息库也便于管理会员和向聘用会计师的企事业单位提供有效的服务，如根据情况实行分类继续教育、推荐就业、查询会计师执业水平和信用等级等；建立会计师信息库。这方面的工作可参照上一点来执行。
　　会计监管工作是涉及微观经济活动的一项艰巨而又复杂的经济管理活动。我们构建的外部会计监管体系运行操作的正确性、有效性还有待实践并进一步检验。与新会计审计准则实施和内部控制标准体系的建立相互促进，以提高会计信息质量，实现市场的公平效率。
　　
　　【参考文献】
　　[1] 王开田著. 会计行为论. 上海财经大学出版社， 1999.
　　[2] 徐国君. 三维会计研究.中国财政经济出版社， 2003.
　　[3] 孙玉甫. 论建立公共信息会计的必要性与可行性. 《会计之友》. 2005年11期.