国库集中支付下的内部控制浅析

　　摘要：国库内部控制是国库部门的一种自律行为，是国库部门及时、准确完成收支核算任务，确保国库资金安全，对内部各环节及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理的方法、措施和程序，是我国财政性资金缴库和拨款集中支付有效运行的保证。必须强化国库工作内拄制度建设
　　关键词：国库；集中支付；内部控制
　　
　　随着人民银行职能调整和财政国库管理制度改革的深入发展，国库会计核算的内容、清算途径和结构都发生了重大变化。特别是中国现代化支付系统、新版《国家金库会计核算系统》的推广实施以及国库横向联网、数据集中模式的建立，国库已逐渐形成了新的资金核算体系和独立、畅通的资金汇划渠道。与此同时。国库资金风险程度也随之加大，主要表现在国库资金风险点增多，风险隐蔽性增强。进一步强化国库内部控制，有效防范和化解风险，确保国库资金安全是当前乃至今后国库工作的一个重要研究课题。
　　
　　一图库中支付制度的提出
　　
　　我国现行的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户，分散进行的。这种在传统体制下形成的运行方式，存在很多缺陷。
　　
　　(一)重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督。
　　
　　(二)财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行、分析和宏观经济调控提供准确依据。
　　
　　(三)财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率。
　　
　　(四)财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。
　　鉴于以上原因，党的十五届五中全会提出了财政体制改革，其中包括：部门预算改革、国库管理制度的改革、政府采购改革，并于2001年在农业部、科技部、教育部、劳动和社会保障部四个部委试行。目前各预算单位基本均采用国库集中支付的方法。
　　国库集中支付是指预算单位根据单位全年各月用款情况，按季上报分月用款计划，经上级审核批准后下达用款额度，预算单位根据用款额度执行。其中包括财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是指由财政部向中国人民银行和代理银行收发支付指令，代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位账户：财政授权支付是指预算单位按照财政部的授权，自行向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，在财政部批准的预算单位的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。
　　
　　二、国库内控制度的功效
　　
　　国库内部控制是国库部门的一种自律行为，是国库部门及时、准确完成收支核算任务，确保国库资金安全，对内部各环节及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理的方法、措施和程序，构建国库内部控制机制就是要使其作用于国库各业务风险环节当中。近年来，基层国库狠抓管理，建立了一系列的内控制度，促进了内控机制的逐步完善，对推动国库工作的全面发展起到了积极的作用。
　　
　　(一)从目前国库清算方式和信息网络化程度看，国库资金风险主要体现在制度、业务操作、系统及网络和道德方面，基层国库防范资金风险的方式主要是以业务规范为依托，通过防止操作风险的内控制度来实现每个岗位有职责范围、每项业务有操作规程、每个办理环节有处理手续的制度体系。
　　
　　(二)形成了事前控制、事中控制和事后控制的处理机制。即：事前将工作目标细化和分解落实到位，使每位员工在上岗前就熟悉自己的岗位职责和要求：事中严格按操作规程处理全部业务，实现了强制换人复核和杜绝账务处理“一手清”这两项内部控制最基本和最核心的要求；事后按制度要求及时与上下级国库、会计部门和财税机关核对账务，并通过事后监督检查等方式来监督检查制度的执行程度和效果，以便及时采取措施予以纠正或补救，保证内控制度落实到位。
　　
　　(三)依托国库规章制度。逐渐形成一套科学、严谨、规范的内控制度体系，通过实行国库主任、国库部门负责人、会计主管、国库经办人员的四级目标控制管理体系，对各项内控职责进行层层分解，签订工作目标责任书，将执行效果作为重要内容进行考核和监督，既确保了内控制度的贯彻落实，又加强了对各位风险的控制；通过实行人员、职位分类管理和岗位授权分工责任制，对国库各岗位职责和权限进行分离，有效约束和制约各岗位人员业务操作；通过实行奖优罚劣激励机制来保证内控制度作用的正常发挥，充分调动了职工的工作能动性和积极性。
　　
　　三、强化国库工作内控制建设的对策建议
　　
　　(一)提高内部控制理性认识，树立制度优先思想。各级国库干部要提高对内部控制工作的理性认识，树立“制度优先”思想，提高风险防范意识，增强责任意识和法制意识，在风险上达成共识，筑牢思想防线。特别是基层行领导更要提高对强化内部控制工作必要性、重要性和紧迫性的认识。只有领导干部真正重视，才能使各种内部控制具有高度的权威性、制约性和有效性。领导干部带头才能带领员工自觉遵守内控制度，才能将内部控制渗透、覆盖到各项业务过程、各个操作环节、各个岗位中，形成全员强化内控，防范风险的浓厚氛围，达到从各个方面防范风险隐患于未然的目的。
　　
　　(二)健全和完善内控制度，保证制度与改革同步，与业务相配套。一是完善内部控制制度，根据业务发展情况尽快修订、修改完善《国家金库条例》及其实施细则等制度，增加国库风险管理、内部控制管理等方面的内容，明确监管模式、处罚权力，奖励机制等。从根本上保证各项业务做到有章可循，有理有据；二是整合各项国库规章制度，修改和废除一些不适合国库业务发展的管理办法和规章制度，既要确保现行管理办法和规章制度的有效性，又要保证每个人员和每项业务都纳入规章制度的控制之下；三是坚持“内控优先”原则，无论是新设立国库机构，还是新开办业务种类，都要规范业务操作程序，建立内控机制，审慎稳步发展，防止出现制度上的“真空”和管理上的盲点。
　　
　　(三)狠抓内控落实。规范操作程序。一是严格执行内控制度，对国库工作实行目标管理量化模式，明确岗位责任、确定目标任务，开展业绩考评、实行岗位责任追究制，避免出现玩忽职守的现象；二是层层签订国库风险责任书，通过排查风险点，针对每个容易发生风险的岗位环节，明确风险责任，如对拨款、退库实行双人控制，分级审核、定期检查，在明确分工的基础上，严格制度和手续，按责任制的规定操作执行；三是科学设置岗位，明确责权关系，充分利用现有的国库人力资源，通过建立规范化、标准化、程序化的操作规程和运用计算机手段与技术，使内部控制不断向实时化、规范化方向发展。
　　
　　(四)加大内控监督制约力度。建立内控机制平台。一是建立岗位自控、制度互控和以会计、内审、事后监督、监察、法律等部门为主体的监控防线，实现全方位，多层次，各部门，各业务环节的纵向检查、横向监督的有机结台，确保各项业务台规、合法和高效运行；二是根据业务工作特点、业务工作流程和风险控制的需要，建立内控体系，明确各项业务的风险点及风险隐患，制定风险控制管理措施和风险控制工作检查程序，实现风险控制工作监督检查制度化和规范化；三是加大内控制度执行情况的检查力度，把内控监督放在首位。并与完成年度目标任务的考核结合起来，同安排、同布置、同检查、同奖惩：四是制定严密详细的责任追究实施细则，增强其责任追究的可行性，坚持“谁检查，谁负责”。确保各项制度得到严格执行：五是充分利用现代信息技术，针对国库内控风险点，并区分风险等级，开发出风险评估、内控预警机制平台，实现“关口前移”，锁定国库资金风险源头，发挥事前监督职能，变被动为主动，及时发现问题，尽早消除风险隐患。
　　
　　(五)强化人员素质和行为准则，减少“道德风险”。一是培养国库职工对内控机制建设的全面性认识观念，构建国库内部控制文化，通过加强政治理论学习、反腐倡廉，正反两方面的教育等方式，引导广大国库干部牢固树立风险意识，做到警钟长鸣；二是采取多种方式对国库员工进行业务知识和技能培训，使其尽早、尽快的掌握并接受新业务、新知识，新技术，掌握并熟悉新规章、新制度、新办法，以适应国库业务不断发展的新需求，减少能力不胜任风险和关键人风险：三是突出人性化教育，掌握本部门干部职工八小时内外的思想动态以及家庭状况，经常开展爱岗敬业、遵纪守法为主要内容的职业道德教育，提高员工思想觉悟和法制观念，提高全员内控意识，从思想上防微杜渐，使国库人员的思想觉悟和责任心得到提高，减少“道德风险