建立和完善国有企业监事会的监督工作体系

　　摘要　从党的十六大提出深化国有资产管理体制改革开始，国资监管进入了出资人主导的历史新阶段。对国有及国有控股企业派驻监事会，正是我国国资监管部门依法履行出资人监督职责而采取的新举措。如何在实际工作中充分发挥国有企业监事会的作用，笔者结合自身经历，提出建立和完善国有企业监事会的五大监督工作体系。
　　关键词　国有企业；监事会；监督；体系
　　
　　2007年4月16日，广西壮族自治区国资委在南宁召开了第一次自治区国有企业监事会工作会议，这标志着自治区国资委代表政府依法履行出资人监督职责进入了实质性的操作阶段。笔者作为其中的一位专职监事。拟结合我国国有企业改革、国有企业监事会的发展历程，对在新的历史时期如何做好国有企业监事会的监督工作提出一些个人的看法。
　　
　　一、国资监管进入了出资人主导的历史新阶段
　　
　　我国历来对国有资产的监督与管理都是非常重视的。单就监督方面而言，各种渠道、各种途径、各种手段、各种方法。不可谓声势不浩大、监管力度不够强，但是监督的效果却总是不太令人满意，国有资产流失的状况时有发生，并且打着改制重组等等改革的旗号导致国有资产重大流失的案例也并不少见。究其深层次的原因，就是出资者(投资者)职责没有真正到位。以前的各种监督都没有真正从出资人的角度认真考虑和对待国资监管应该抓住哪些关键的环节，而从2007年1月1日起实施的新《企业财务通则》，分别从政府宏观财务、投资者财务、经营者财务三个层次，在全国范围的国有及国有控股企业中构建了资本权属清晰、财务关系明确、符合企业法人治理结构要求的新的企业财务管理体制，多元化财务主体的理念特别是国家出资者的财务管理职责，为国资监管进入出资人主导的历史新阶段提供了具体的操作性平台。
　　根据《公司法》规定，企业股东具有重大决策、资产受益和选择管理者三大权力。在我国的国有企业中，国家作为出资者，它是以生产资料所有者身份通过国有资本金的投入。获取收益，也是一种财务活动。国家财务的具体内容包括国有资本金的筹集和投资、资产运营、资本收益及分配、产权转让收入的取得以及重组清算等活动。因此，为了实现国有资本保值增值的目标。国家出资者应该认真履行其以下的财务管理职责。
　　(一)审议批准企业内部财务管理制度、企业财务战略、财务规划和财务预算。
　　(二)决定企业的筹资、投资、担保、捐赠、重组、经营者报酬、利润分配等重大财务事项。
　　(三)决定企业聘请或者解聘会计师事务所、资产评估机构等中介机构事项。
　　(四)对经营者实施财务监督和财务考核。
　　(五)按照规定向全资或控股企业委派或者推荐财务总监。
　　投资者应当通过股东(大)会、董事会或者其他形式的内部机构履行财务管理职责，可以通过企业章程、内部制度、合同约定等方式将部分财务管理职责授予经营者。
　　所以，从国家出资者角度重新审视改革开放以来国资监管的发展历程。我们可以发现，随着国有企业改革的不断推进，国有资产监督管理体制的改革也在不断地深化，由当初的微观监督到现在的宏观指导、从当初的政府部门主导型到现在的出资人主导型转变。具体讲主要经历了三个阶段。
　　第一阶段，从上世纪80年代初国有企业的改革开始。改革的主要手段是国家对企业放权让利，主要涉及企业微观层面的改革，宏观层面的国有资产管理体制改革几乎没有触及。这一阶段探索的结果表明。仅仅从企业微观层面改革是难以建立现代企业制度的，也难以搞好国有经济。必须从宏观层次出发，建立合理的国有资产管理体制。从整体上搞好国有企业。
　　第二阶段，从1988年到2003年的“五龙治水”阶段。为了从体制上建立国有资产管理的新模式，国务院于1988年成立了国有资产管理局。但是国有资产监管尚未从法律上进行规范。认识上仍不一致。1998年国务院机构改革时，将国资管理专司机构并入财政部。使国资出资人权利、责任和义务不统一，管资产和管人、管事相分离，将国有资产出资人的权利分散到财政部、大型企业工作委员会、国家经贸委、国家计委、中组部等部门，力图建立一个相互约束、相互监督的国有资产管理体制，形成了“五龙治水”的格局。
　　第三阶段，出资人主导的新阶段。是从党的十六大提出深化国有资产管理体制改革这一命题开始的。与以往不同，这是在一个新的高度上论述国有资产管理体制改革问题，其改革的宗旨十分明确。就是中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责。建立权利、职责和义务相统一。管人、管事和管资产相结合的国资监管机构。2003年3月国务院设立了国有资产监督管理委员会，2003年5月颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，标志着我国国有资产管理体制改革取得了重大突破。进入了出资人主导的新阶段。
　　国资监管新体制的基本特征主要体现在“三个三”。首先是“三级监管”：即从中央到地方省、地(市)三级政府都设立国资监管机构，受同级政府委托，分别代表国家行使国有资产出资者职责，形成全国国资监管体系，实施国资监管任务。其次是“三者统一”：即国有资产出资人权利、义务和责任相统一。各级国资监管机构受同级政府委托。行使国有资产出资人职责。将国有资产出资人权利、义务和责任三者有机统一起来。第三是“三管结合”：即管资产与管人、管事相结合。所谓管资产．就是管国有资产；所谓管人，就是管出资人代表的人；所谓管事，就是管国有资产保值增值的事。因此。三者紧密相连。密不可分。国资监管机构的职能应为三者的结合。
　　
　　二、外派监事会是国有企业出资人履行监管职责的新举措
　　
　　(一)监事会是现代企业的制度安排
　　众所周知，企业制度伴随着企业几百年的发展历史，大致经历了业主制企业制度、合伙制企业制度、公司制企业制度三个阶段。而以公司制为主要组织形式的现代企业制度具有以下特点：从生产关系的角度看，它应对的是市场经济；从生产力的角度看。它应对的是社会化大生产；从法律的角度看，它应对的是企业法人制度；从产权关系的角度看，它应对的是有限责任制度。因此，归纳而言，现代企业制度是指以市场经济为前提，以规范和完善的企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心。适应社会化大生产要求的一整套科学的企业组织制度和管理制度的总称。其基本框架主要由现代企业产权制度、现代企业组织制度和现代企业管理制度三个方面构成。
　　现代企业组织制度要求企业建立各自独立、责权分明、相互制约。决策、执行、监督三权分立并具有完整的股东大会、董事会、监事会与经理层相互制衡的公司治理结构。在我国，由于要考虑国有企业的特殊要求。《公司法》规定，国有独资公司不设股东会。由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有及国有控股企业的监事会成员由国有资产监督管理机构委派；但是，监事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。监事会主席由国有资产监督管理机构从监事会成员中指定。
　　
　　(二)我国国有企业监事会的建设与发展
　　我国对国有企业监事会的制度安排起步较晚。1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中，明确地提出了国有企业建立现代企业制度的目标和步骤。1994年7月1日施行了《中华人民共和国公司法》，在上市公司等公司制企业中实行监事会制度。同时，在全民所有制企业、国有独资公司等国有企业中按照《国有企业财产监督管理条例》推行监事会制度。大致可分为起步、调整和完善三个阶段。
　　1　国有企业监事会的起步阶段
　　从1994年7月起，以国务院《国有企业财产监督管理条例》为标志，开始建立国有企业的监事会制度。该阶段监事会管理的特点一是根据行业主管或投资关系，由行业主管部门或总公司分别向企业委派和聘请监事；二是监事全部兼职，一人可同时担任几家企业的监事；三是国资部门向监督机构推荐应由国资部门出任的监事人选，但不实施管理工作。
　　2　国有企业监事会的调整阶段
　　1998年6月国务院发布了《国务院稽察特派员条例》，印发了《国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员的方案》。强化对国有重点大型企业的监督。该阶段稽察特派员管理的特点一是国务院对国有重点企业派出稽察特派员，包括中央企业和地方企业；二是稽察特派员全部专职。设立稽察特派员办事处，稽察人员集中，一个办事处同时稽察几家企业；三是设稽察特派员总署。工作机构设在人事部，集中管理稽察特派员。
　　3　国有企业监事会的发展阶段
　　以2000年3月国务院发布的《国有企业监事会条例》为新起点。标志着备受社会关注的国务院稽察特派员制度有了新的发展，由稽察特派员制向规范的监事会制过渡。2003年国务院国资委成立后，国有企业监事会管理机构由原先中央企业工委变为国资委，从体制上、机制上加强对国有资产的监督。完善对国有企业的监管，进一步健全和规范了监事会制度。该阶段监事会制度管理的特点一是按产权关系向企业派出监事会或监事。监事中有职工代表，将监事会作为法人治理结构的组成部分；二是监事专职和兼职相结合；三是监事会工作由国资委负责管理。
　　
　　三、如何建立和完善国有企业监事会的监督工作体系
　　
　　《国有企业监事会暂行条例》规定，监事会以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和财政部的有关规定，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督。确保国有资产及其权益不受侵犯。在条例的第五条规定监事会的四项工作职责：即检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况；检查企业财务，查阅企业的财会资料及与企业经营管理活动有关的其他资料，验证企业财务报告的真实性、合法性；检查企业的经营效益、利润分配、国家资产保值增值、资产运营等情况；检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩和任免建议。据此，笔者认为，国有企业监事会在工作中要逐步建立和完善如下五大监督工作体系。
　　
　　(一)合法合规性监督工作体系
　　国有企业作为我国社会主义市场经济活动中的主体，它们在生产经营活动中也必须做到依法经营。因此，建立合法合规性监督工作体系是国有企业监事会的首要工作，毕竟依法监督是国有企业监事会生存的基础。
　　在完善的市场经济中。用于规范企业经营行为的法律法规可谓众多。比较完整的合法合规性监督工作体系至少应该包括以下五个层次的内容。
　　1　法律监督
　　法律是由全国人大和全国人大常委会制定的规范性文件。其效力仅次于宪法。在依法监督中，监事会应当重点关注以下与企业生产经营活动及责任直接有关的法律：《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国专利法》、《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国刑法》等。
　　2　行政法规监督
　　行政法规是由国务院制定的有关国家行政管理活动的规范性文件，它一般采用条例、规定、办法等名称，其效力低于宪法和法律。在依法监督中．监事会应当重点关注以下与企业生产经营活动及责任直接有关的行政法规：《企业国有资产监督管理条例》、《国有企业监事会暂行条例》、《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产产权登记管理办法》、《企业财务会计报告条例》、《关于违反财政法规处罚的暂行规定》等。
　　3　部门规章监督
　　部门规章是由国务院所属的各部、委在职能范围内的行政管理活动中就具体事宜所颁行的规范性文件。它必须依据法律、行政法规的规定制定。在依法监督中，监事会应当重点关注以下与企业生产经营活动及责任直接有关的部门规章：《企业国有资本与财务管理暂行办法》、《企业国有产权转让办法》、《企业国有产权向管理层转让暂行规定》、《关于规范国有企业改制工作意见》、《国有企业法律顾问管理办法》、《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》、《国有资产评估管理办法施行细则》、《境外投资项目核准暂行管理办法》、《关于境外投资开办企业核准事项的规定》、《境外投资财务管理暂行办法》、《关于企业兼并的暂行规定》、《企业兼并有关财务问题的暂行规定》、《股份有限公司国有股权管理暂行办法》、《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理问题的暂行规定》、《国有资产评估管理办法实施细则》、《国有资产收益收缴管理规定》、《关于清理检查“小金库”的意见》、《现金管理暂行条例实施细则》、《境外国有资产管理暂行办法》、《企业会计制度》、《企业会计准则》、《利用外资改组国有企业暂行规定》等。
　　4　地方主管部门的规范性文件监督
　　地方主管部门的规范性文件是指地方国有资产管理机构等地方主管部门根据法律、行政法规和部门规章的规定。结合本地的实际情况制定的有关本地国有资产管理方面的规范性文件。如广西壮族自治区经贸委财政厅《关于国有企业产权重组有关问题的通知》、广西壮族自治区国资委《关于进一步明确我区国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员工作程序的通知》等等。
　　5　公司章程及企业内部管理制度监督
　　公司章程是指公司设立必备的、公司全体发起人或设立人制定的、规定公司组织与活动基本准则的法律文件。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力。就对公司的效力来说，主要表现在两个方面，一是公司组织机构即公司的权力机关、执行机关、监督机关和代表机关应当按照公司章程规定的办法产生，在其规定的权限范围内行使职权；二是公司应当按照公司章程中规定的名称、经营范围从事经营活动。就对股东的效力来说。股东按照公司章程的规定享有权利和承担义务。就对董事、监事、高级管理人员的效力来说。董事、监事、高级管理人员应当遵守公司章程，按照公司章程的规定履行职责。
　　另外，国有企业在建立现代企业制度过程中，必须建立较为完善的企业内部管理制度体系，主要包括行政、劳动人事、财务、业务等几大行为规范的内容。
　　特别要指出的是，因为国有企业监事会的监督是以财务监督为核心的。因此，在法规监督层面。监事会更应该关注国有企业是否按有关规定建立了以出资人管理制度为中心的新型财务管理制度框架体系，并完善以下的十三项与财务直接相关的制度：财务决策制度；财务风险管理制度；财务预算管理制度；内部资金调度控制制度；合同的财务审核制度；存货管理制度；固定资产购建、使用、处置制度；交易报告制度；各项资产损失或者减值准备管理制度；成本控制制度；销售价格管理制度；财务预警机制：内部财务监督制度。
　　
　　(二)出资人财务监督工作体系
　　《国有企业监事会暂行条例》第三条规定，监事会以财务监督为核心。因此，如何建立较为完整的出资人财务监督工作体系成了国有企业监事会工作的重点。
　　财务监督对一个企业的健康发展是非常必要的，但不同的监督主体其财务监督的侧重点是不一样的：政府部门的财务监督主要是依据行政权力通过立法、管制和经济政策等途径，对所有企业进行宏观调控，为企业的生产经营提供一个平等竞争的市场环境。企业内部的财务监督是根据工作岗位分工，着重于通过记账、算账、报账的方式对企业日常的生产经营活动进行监督。而作为出资人的财务监督，则是依据产权关系履行作为股东的财务监督职责，他更侧重于企业预决算、重大财务事项、会计报告真实性合法性等情况的监督。
　　1　企业财务预决算管理监督
　　财务监督是监事会监督的核心，而财务监督又是以企业财务预决算的监督为重点。一方面，通过建立企业财务预算报告制度。引导企业加强投融资、成本费用、担保、资金等重大事项的预算控制，合理配置资源，有效防范风险，充分发挥财务预算的事前引导和事中控制的作用。另一方面，通过实施财务动态监测和分析预警，对资产负债结构、现金流量、存货、效益大幅波动、盈利或亏损大户等重点指标进行动态监测分析。有效地实现出资人的监管同企业日常经营管理相结合。再一方面，通过不断完善企业财务决算报告管理制度，加强企业财务基础管理，规范会计核算。发现并督促企业整改经营管理中存在的问题．大大提高出资人财务监管工作的力度和实效。
　　总之，企业应该加强财务预算管理，逐步实施全面预算管理。以预算为导向落实战略规划、实现经营目标、高效配置资源，以预算为约束控制成本费用增长、控制固定资产投资规模、保障现金流量。提高集团整体经营实力。
　　2　重大财务事项的监督
　　我国国有企业在进行生产经营与发展的过程中，总会碰到和发生诸如投融资、对外担保、国资收益、不实资产核销、国资评估、国资处置、公司制改建、企业兼并、合同管理等重大的财务活动。如果对这些重大的财务活动监督不到位，常常会出现和发生违法违纪的操作行为。导致国有资产的流失，因此监事会应该全程监督企业所发生的这些重大的财务活动。
　　3　会计报告真实性的监督
　　造成企业会计信息不实的原因是多方面的，有制度治理的缺陷等客观因素，也有因利益而人为粉饰等主观原因。监事会应该分清会计造假的“真账假做”、“假账真做”、“假账假做”三种类型。从关注企业日常的会计核算行为是否规范入手。及时识破虚盈实亏或做大利润、虚亏实盈或做小利润、人为调节成本费用和利润、高估资产、低估负债等企业常用的舞弊手段，并充分利用社会中介机构的审计结果，确保企业会计报告的真实可靠。
　　4　国有资本经营预算监督
　　国有资本经营预算不同于企业的日常财务预算，它关注的重点是国有资产总量、结构和分布在预算期初与期末的增减变化情况，以及在预算期内引起它们发生变化的投融资、资产处置、收益分配等重大资产运作事项。监事会通过对国有资本经营预算监督，可以很好地促进国有企业落实国资战略的调整，进而促进国有企业做大做强。
　　
　　(三)国有资本保值增值监督工作体系
　　一般而言，对企业资产运营质量好坏情况的反映，主要通过财务效益状况、资产运营状况、偿债能力状况、发展能力状况等四个方面的相关指标来体现。但对于国有企业而言，由于保证国有资本的保值增值是国有企业监管的目标，因此，对国有企业资产运营质量好坏情况的反映，更侧重于对国有资本保值增值率这一指标的考察．并围绕它建立一整套国有资本保值增值率指标体系。具体包括：以国有资本保值增值率为主，辅以相应的修正指标和参考指标等三层次考核指标体系。
　　1　主要指标——国有资本保值增值率
　　国有资本保值增值率是指企业经营期内扣除客观增减因素后的期末国有资本与期初国有资本的比率。其计算公式如下：
　　国有资本保值增值率=(扣除客观增减因素后的期末国有资本期÷期初国有资本)×100％
　　国有资本保值增值率可分为年度国有资本保值增值率和任期国有资本保值增值率两个期限的考核。
　　国有资本保值增值客观增减因素主要有投资或核销、无偿划入划出、资产评估、产权界定、资本溢折价、会计调整、其他增减因素。
　　2　修正指标——不良资产率
　　国有企业在生产经营活动过程中，因种种缘故总会发生和存在一些尚未处理的资产净损失、按制度规定应提未提的资产减值准备、应收账款中的潜亏等不良资产的情况，因此，在核算国有资本保值增值率时，有必要将因经营期内所增加的不良资产额对其进行扣减修正。具体计算公式如下：
　　不良资产率=(期末不良资产÷期末资产总额)x 100％
　　不良资产增加额=期末不良资产一期初不良资产
　　修正后国有资本保值增值率=(扣除客观增减因素后的期末国有资本期一不良资产增加额)÷期初国有资本×100％
　　3　参考指标
　　国有企业的国有资本保值增值这一终极目标的完成。其实现的过程是可以通过一些参考指标来体现的。这些参考指标主要包括资产负债率、净资产收益率、利润增长率、盈余现金保障倍数。
　　(1)资产负债率：指本经营期负债总额与资产总额的比率。计算公式如下：
　　资产负债率=(负债总额÷资产总额)×100％
　　(2)净资产收益率：指企业经营期内净利润与平均净资产的比率。计算公式如下：
　　净资产收益率=(净利润÷平均净资产)×100％
　　其中：平均净资产=(期初所有者权益+期末所有者权益)÷2
　　(3)利润增长率：指企业经营期内利润增长额与上期利润总额的比率。计算公式如下：
　　利润增长率=(利润增长额÷上期利润总额)×100％
　　其中：利润增长额=本期利润总额一上期利润总额
　　(4)盈余现金保障倍数：指企业经营期内经营现金净流量与净利润的比率。计算公式如下：
　　盈余现金保障倍数=经营现金净流量÷净利润
　　
　　(四)经营者行为监督工作体系
　　选择经营者是股东的三大权力之一，因此，经营者行为是股东最为关注的：经营者的行为是代表还是背离出资人的意愿?是维护还是出卖出资人权益?是增加还是削弱出资人收益?而监事会作为股东会选出的监督机关，是出资者所有权的延伸，它应该建立和完善对经营者行为的监督工作体系。
　　在企业的相关利益者关系中，投资人、债权人、政府部门、社会公众等对经营者的行为监督重点是不相同的。国有企业监事会作为国有企业出资人的监督代表，更侧重于对经营者的个人决策失误行为、以权谋私行为、职务消费行为、违规持股行为、兼职过多行为、关联交易行为等方面的监控。
　　需要强调的是。为充分发挥和体现监事会工作的独立性与权威性，在履行对经营者行为监督的职能过程中，应当强化有关法律法规赋予监事会的三大权力。纠正权：即根据《公司法》等有关规定，监事会对于董事和经理的行为损害公司的利益时，可以要求董事和经理予以纠正。报告权：即当董事和经理执行公司职务时，有违反法律、法规或者公司规章制度的行为。造成资产损失、侵害股东SneK+vscuunRGQ590bg4+/w4B/c+m128xMnEsw45Cvk=权益时．监事会可直接向出资人和股东会报告。建议权：即根据《国有企业监事会条例》规定，国企监事会在对经营者行为监督的基础上，应对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议。出资方对经营者实施考核时，应听取和吸纳监事会的建议意见。
　　
　　(五)经营管理业绩评价监督工作体系
　　对企业经营者经营管理业绩的评价应该是多角度、全方位的：既要从出资人的角度来评价，也要关注债权人利益和社会(国家)的责任；既要从相关的财务指标来考核，也要关注非财务指标的情况；既要关注经济效益指标，也要注意社会效益指标。考评的方法也是多种多样的。包括1 0项指标的经济效益综合评分法、以资本净利率为核心的杜邦体系分析法、经济价值增值(EVA)分析法等等。但是，一般而言，目前流行的一个较为完善的企业经营管理业绩评价考核体系应该包括财务效益状况、资产运营状况、偿债能力状况和发展能力状况四个方面的内容，并采取定量与定性分析相结合，从定量的8个基本指标和1 2个修正指标，以及定性的8个方面进行全方位的考评(如表1所示)。
　　对于国有企业，作为出资人监督的代表，监事会考核经营者的重点应该是在国资运营中的持续发展能力、核心竞争能力和资产效益质量状况等方面的业绩。考核指标主要有：战略规划和预算执行情况、国有资产保值增值率或净资产收益率、核心业务收入增长率、国资收益收缴等。
　　总之，国有企业监事会作为国有企业履行出资人监督职责的代表。是新时期国资监管落实“管资产与管人、管事相结合”新体制要求而采取的新举措，它在实践中需要不断地总结经验，完善制度，从出资人的角度，全方位地对企业和企业的经营者进行监督和评价，才有可能较好地实现国资监管的国有资产保值增值的终极目