关于将会计集中核算融入国库集中支付的研究

　　【摘要】 国库集中支付制度是我国财政国库改革中的一项重要制度改革，而会计集中核算是地方财政改革的一项重要内容。本文针对目前国库集中支付制度的缺陷，提出将会计集中核算融入国库集中支付，实现两种制度的有效融合，以推进财政国库管理改革。
　　【关键词】 国库集中支付；会计集中核算；有效融合
　　
　　国库集中支付制度是我国财政国库改革中的一项重要制度改革。1998年6月，全国人大常委会第十次会议对加强预算执行和监督提出了新的要求，2005年，中央和地方开始全面推行财政国库集中支付管理制度改革。经过三年多的实践检验，发现实行国库集中支付有利于增强政府的宏观调控能力，有利于加强财政监管，提高了财政资金的使用效益。但是，这一改革毕竟是一项单一的制度改革，无法解决深层次改革的复杂性问题。针对单一制度改革的不足，笔者认为，应按党的十七大报告提出的深入贯彻和落实科学发展观，深化财税、金融等体制改革的要求，坚持制度创新，将会计集中核算融入国库集中支付，发挥两种制度的优势，从而实现提高财政资金使用效益的最终目的。
　　
　　一、国库集中支付制度改革情况分析
　　
　　国库集中支付，即国库单一账户制度，是指财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，所有财政支出均通过这一账户进行拨付，预算资金不再拨付到各预算单位银行账户。预算单位可以根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，并对此进行全面预算管理，但资金都要通过国库单一账户体系支付给商品和劳务供应者。实现集中支付后，国库资金的划拨方式发生了较大的变化，降低了财政资金运行成本，提高了资金使用效益，规范了预算资金的管理，提高了预算执行和监督力度。在改革实施过程中，绝大多数预算单位都能够从大局出发，积极配合。但是，因国库集中支付制度改革涉及到各预算单位、财政部门及商业银行的利益，这就不可避免地触及到深层次改革的复杂性问题，其单一制度改革所带来的问题也日益显现出来。主要表现在：
　　（一）预算单位过分使用授权支付
　　根据财政部《财政国库管理制度改革试点方案》规定：财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式。直接支付的范围包括工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付；对于未纳入政府采购的购买支出和小额零星支出，预算单位申请授权支付，采用零余额账户进行拨款。从实际看，对工资支出、政府采购支出基本实现了直接支付，但一些自主进行的采购活动和部分工程项目支出仍作为授权支付处理。根据资料显示，我国实行国库集中支付之后，预算资金的使用效益是提高了，政府采购的商品平均成本降低了10%左右。但是，有关数据也表明，在所有采购中采用政府采购的项目也只有10%左右，那么可以推断出其他90%左右的业务是通过授权支付来操作的。可想而知，很多单位可能是将一些较大的采购项目进行拆分，尽量申请授权支付，以保护原先的单位利益和个人利益。正是由于部门预算细化程度不够，政府采购预算编制滞后，部分工程项目支出未纳入直接支付范围等因素，使得预算单位授权支付比率偏高，影响了财政监督职能的充分发挥。
　　（二）国库支付中心的监督职能尚未发挥到位
　　国库支付中心对超标准的开支及不符合《现金管理条例》的提现缺乏必要的监督。国库集中支付应该为财政资金的安全运行和部门预算的有效执行提供强有力的保障，否则起不到改革应有的作用。目前，财政国库支付中心更侧重于把监督寓于服务之中。由于办理业务时不要求预算单位提供原始凭证，审核人员不能对其所填支付凭证的真实性进行审核，不能更好地发挥深层次的监督职能。如一些单位的差旅费、会议费、招待费严重超标，有的单位把授权额度大多用于提现甚至全部提现，加大了现金违规的可能性，在很大程度上影响了改革的预期目的。
　　（三）代理银行的信誉有待加强
　　在实施了国库集中支付之后，一般由代理银行根据支付指令，通过零余额账户，先垫付资金给收款人，汇总后再与国库单一账户进行清算。在此情况下，代理银行申请清算的财政资金，一般情况会很快到位。但特殊情况下也有两种例外：一是代理银行错过与人民银行清算的时间，导致财政资金不能到账，代理银行较长时间垫资；二是当人民银行库款余额不够的时候，代理银行也会较长时间垫资。某人民银行国库处曾经统计过：一家业务量较大的代理银行每月只能收取5千元左右的清算费用，而其每月为代理财政资金清算业务的费用却超过10万元。商业银行的代理成本过高，被迫选择“背叛”。在实际运营过程中，已发现有代理银行通过超额清算或先清算后支付等方式套取财政资金。人民银行国库部门进行清算时，只要清算金额在额度控制范围内，库款余额又足够支付，国库就予以划转，至于代理银行的清算金额是否是当天的实际金额，国库部门无法知晓。
　　（四）资金支付过程中存在风险
　　在国库集中支付资金过程中存在一定的风险。财政直接支付存在着预算单位虚假套取财政资金的风险。财政直接支付取消了资金拨付的中间环节，收款人、收款账户是否真实难以核实，预算单位用款申请的合理性很难确定；与财政直接支付相比，授权支付的风险性更大。因为财政授权给预算单位后，财政部门的监督余地相对减小，给预算单位套取或转移、挪用财政资金提供了便利。同时，由于预算单位和基层代理银行管理制约机制相对松弛，内控制度不够健全，这也为预算单位、代理银行或有关人员违规操纵财政资金留下一定的空间；同时，预算单位通过零余额账户支取现金的额度没有明确规定，这也导致财政资金风险的存在，而且，零余额账户的支取是否合理，财政部门无法审定。
　　针对上述“难题”，笔者认为，进一步改革的思路，可参照美、法等西方发达国家的做法，将会计集中核算融入国库集中支付，让两种制度相互结合，扬长避短。这种改革的基本作用是将会计集中核算制度所具有的会计核算和监督功能延续到国库集中支付制度中，让其作为国库集中支付的一个重要职能发挥作用，从而对行政事业单位的财政资金进行有效控制、管理、核算和监督。
　　
　　二、两种制度融合的可行性
　　
　　会计集中核算是财政国库管理制度改革方案出台之前，各地政府为加强财政资金的监督和管理，对公共财政支出改革进行的有益尝试。这种制度是在资金“三不变”的前提下，撤销行政事业单位银行账户和会计机构，会计业务改由财政部门设立的会计核算中心执行。实践证明，作为加强财政资金管理的有益探索，会计集中核算虽然也存在弱化单位财务管理、会计主体责任难以落实等问题，但它改变了分散核算带来的会计信息质量低、会计监督不到位的缺点，加强了对财政资金的管理，强化了会计核算与监督，对从源头上遏制腐败，提高资金使用效益，降低行政成本等有积极作用。笔者认为，国库集中支付主要解决财政资金拨付中多户头、多环节造成的资金闲置浪费问题，而会计集中核算则解决资金到达预算单位后在使用环节出现的胡花乱用问题。因此，将会计集中核算融入国库集中支付是完全可行和有效的。因为：
　　（一）两种制度的理论基础一致
　　会计集中核算和国库集中支付都植根于公共财政理论，都以公共财政和效益财政理论为指导，以防范财政风险和提高财政资金效益为目标，以财政资金控制为核心，以加强预算管理和全程监督为手段。
　　（二）两种制度的最终目标一致
　　会计集中核算制度是通过改革会计人员管理体制和会计业务处理程序，强化会计核算和会计监督，杜绝胡花乱用和铺张浪费，达到提高财政资金使用效益的目的；国库集中支付制度则是通过改变国库资金拨付方式，解决国库资金多环节拨付、多户头存放形成的大量库外沉淀和闲置浪费，达到提高财政资金使用效益的目的。两种制度的出发点尽管不同，但最终目标是完全一致的。
　　
　　（三）两种制度的承担对象一致
　　会计集中核算工作的主要对象是党政机关及直属机构，其具体对象是财政资金的使用过程。显然，其对象与国库集中支付完全一致。
　　（四）两种制度的操作主体一致
　　两种制度都是财政部和中纪委共同提出，由各级财政部门负责实施的。在具体运作过程中，可以考虑将两种制度有机结合，使其在物质、技术、信息、人力资源方面做到有效利用，节约改革成本。
　　
　　三、两种制度融合的具体做法
　　
　　对直接实行国库集中支付的地区，要取消预算单位的预算外支出专户，在国库集中管理中吸收会计集中核算的成功经验，融合、简化操作程序，并通过会计集中核算来调整财政内部的运作机制，从而打破目前政府性资金分块割据和预算内、外“两张皮”的问题，在提高财政资金管理水平的基础上，使国库中心真正成为集一级政府的资金管理、资金结算、数据分析、预算执行和信息监控为一体的支付、核算中心。在业务处理上，会计核算由预算单位承担，财政可通过会计核算软件联网，实施在线监控，确保单位会计核算的规范性和合法性。同时，引入会计委派制，并且实行不定期轮岗，防止单位领导与财务人员勾结，保障财务的独立性，提高全面预算的执行力。
　　对于从会计集中核算转轨为国库集中支付的地区，可实行“一个机构、两块牌子、一套人马”的模式。在不改变原有人员和机构的基础上，增设审核、支付、会计等内部职能部门，充分利用原有的人员、机构、网络和机制，通过会计和预算两大手段的有机融合，将会计集中核算中心改造成一个集会计核算与监督、资金支付与结算、数据分析和预算执行为一体的国库集中支付中心。在业务操作上，将原来由会计核算中心承担的会计核算业务退回各预算单位，将单一账户体系的支撑点转移到国库，将资金运行的介质转换为指标，并通过零余额账户或预算外资金垫支的形式，实现预算内资金库外存放为零。
　　
　　四、两种制度有效融合需注意的问题
　　
　　（一）深化预算管理体制改革，处理好国库集中支付与预算编制细化、预算批准时间之间的矛盾
　　国库集中支付改革成效的大小，首先取决于预算编制的细化程度。在具体执行中，预算单位的年初预算一般都是上年末编制的。如果单位预算项目的细化程度不够，那么以此作为当年国库集中支付的依据，必然存在一定问题。在预算批准时间上，一般单位年初预算在当年4月左右才下达，那么单位1-4月的支出就缺乏依据。可否考虑将预算批准的时间提前到每年的1月1日前？同时，还需完善政府采购办法，将政府采购预算纳入部门预算，把游离在直接支付范围之外的采购和工程项目纳入到直接支付中，提高国库集中支付中直接支付的比例。
　　（二）建立与财政国库管理制度改革相适应的现代信息系统
　　通过高效、安全、快捷的现代信息技术网络，将各预算单位与财政国库支付中心、政府采购部门、代理银行、人大等联系起来，满足资金预算、控制、异地实时查询、统计、分析和监督管理等要求。实现政府一盘棋、财政一盘账、财务信息实时在线，真正具备远程化数据管理能力的，先进、安全、稳定的财政管理信息系统。
　　（三）协调好财政内、外部关系
　　要协调好财政与税务、国库、银行等外部关系。改革是对原有体制的突破，有些问题涉及到多方利益，需要各方协调才能解决。应在相关的利益群体间建立博弈的合作关系，让每方都意识到合作才是最优决策；另一方面，也要协调好财政内部职能处室之间的关系。如果财政内部处室不协调，口径和要求不一致，将对国库管理体制的改革产生负面影响。
　　（四）尽快出台、完善相关的政策法规，加强财政部门的再监督
　　要及时修订《国家金库条例》及其实施细则，研究修订《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》，研究制定改革后单位银行账户管理办法、国库支付凭证的使用和管理办法以及预算单位提取现金管理办法等，为财政国库管理体制的改革提供必要的制度保障。除制度上予以规范外，同时也应规定财政部门要定期向社会公布财政资金使用和国库管理情况，接受舆论和群众的监督，并定期向人大报告。
　　（五）预防财政资金风险，完善后续监管机制
　　财政部门要尽快完善内控机制和外部监督机制，规范和完善资金支付操作程序，以防范财政资金风险。基层代理银行要尽快解决管理松散、把关不严和与财政部门之间信息梗塞的弊端。政府采购部门要配合财政预算管理部门，在财政资金拨付前对采购合同、收款账户的真伪等进行全面鉴定；财政资金从国库直接支付给供应商或劳务提供者后，财政部门必须采取措施，通过电函、网络等形式对财政资金进行跟踪。对预算单位零余额账户提取现金实行限额支付，如遇特殊情况确需支付大额现金，必须经财政部门、代理银行、预算单位的财务主管领导共同审定后拨付，并在拨付后备案待查。
　　国库集中支付制度是国际上较先进的财政资金支出管理制度，在规范公共支出方面取得了不错的成绩；而会计集中核算制度是基层财政部门根据财政实际工作中存在的突出问题而进行的一项改革，在实际中凸显了效果。在国库集中支付中进一步强化会计集中核算职能，实现两种制度的有效融合，将对推进我国财政国库管理制度改革发挥积极作用。
　　
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