彭真与村民自治

　　摘 要：彭真长期领导、主持社会主义法制建设工作，积极关注和支持村民自治工作，主持制定了《村民委员会组织法（试行）》，充分肯定了村民自治在中国社会主义民主政治建设中的作用，为村民自治在我国的确立和发展，尤其是村民自治法制化的实现，做出了重要贡献。
　　关键词：彭真；社会主义；民主法制建设；村民委员会
　　中图分类号：D4226 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2008）02-0024-04
　　
　　彭真是我国社会主义法制建设的主要奠基人，长期领导、主持社会主义民主与法制建设工作。他坚持以马克思主义为指导，从中国的实际出发，创造性地开展工作，为发展社会主义民主，健全社会主义法制，做出了重大贡献。研究彭真村民自治的理论与实践，对于推进依法治国和建设社会主义新农村，具有重要的现实意义。
　　
　　一、积极支持村民自治，并将之写入宪法
　　
　　中国是一个长期受封建统治的国家，近代以来逐步沦为半殖民地半封建社会，对外没有民族独立，对内没有人民民主，尤其是占人口绝大多数的农民，根本谈不上有什么政治民主意识。正如有的学者所说：“中国农民有关政治的认知是朦胧的，含混的，连他们自己也说不清，他们到底怎样看国家，看统治。在传统社会的常态，农民是政治的‘观众’，政治舞台上你方唱罢我登场的乱哄哄的一切，似乎都与他们没有什么关系。”^[1]由于帝国主义和封建主义的双重压迫，“中国的广大人民，尤其是农民，日益贫困化以至破产，他们过着饥寒交迫的和毫无政治权利的生活。”^[2]
　　新中国成立后，经过农业合作化和农业的社会主义改造，中国逐步建立起政社合一的人民公社体制。人民公社兼备基层行政管理和社会生产管理的双重功能，在经营管理上高度集中，农民在集体生产过程中完全处于行政支配之下，生产什么、怎样生产、怎样分配等，都缺乏自主权；在政治上对农民实行严厉的限制。这种体制，一方面极大地挫伤了广大农民的生产积极性，限制了农村生产力的发展，使农民长期处于贫困状态，温饱问题一直得不到解决；另一方面压抑了农民政治参与的热情，制约了农村基层民主的发展。
　　1978年12月召开的党的十一届三中全会，是建国以来党的历史上具有深远意义的伟大转折。全会做出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，拉开了改革开放的序幕。全会还提出了加快农业发展的20条措施。从此，以包产到户为主要形式的家庭联产承包责任制在农村迅速兴起，极大地解放和发展了农村生产力。随着经济体制的变革，农村基层民主也迈出了可喜的一步。1980年2月，广西壮族自治区宜山县合寨大队的果作等6个生产队的85户农民创立了我国第一个村民委员会。其后这种新的村级组织形式便在宜山、罗城一带扩散开来。罗成、宜山两县县委和政府充分肯定了这些组织的作用，并在1981年春天将他们的名称统一为“村民委员会”。
　　1980年9月，彭真被任命为宪法修改委员会副主任委员，在直接主持中华人民共和国宪法的修改工作的同时，对刚刚出现的村民自治给予了极大的关注。1981年下半年，全国人大派出调查组赴广西对村民自治情况进行调查研究。1982年4月，彭真在五届全国人大常委会上建议，将村民委员会写进宪法，并且将村民委员会定性为基层群众性自治组织，认为“村民委员会是我国长期有效的重要组织形式”。同年11月26日，彭真在第五届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中，明确指出：“我们国家政治体制的改革和国家机构的设置，都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人。根据这个原则，从中央来说，主要是加强全国人民代表大会。……从地方来说，主要是加强各级地方政权（包括基层政权）的民主基础，同时适当扩大他们的职权，以便各地能够在中央统一领导下因地制宜地发展本地的建设事业。在基层社会生活中，还要加强群众性自治组织的建设，以便发动群众自己管理自己的公共事务和公益事业。实现这些规定，将使我国社会主义民主得到进一步的发展。”^[3](P455)他还特别强调了改变人民公社体制，设立村民委员会对于农村基层政权建设的意义，明确指出：“改变农村人民公社的政社合一的体制，设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织形式。这种改变将有利于加强农村基层政权建设，也有利于集体经济的发展。……我国长期行之有效的居民委员会、村民委员会等群众性自治组织的地位和作用，现在列入了宪法。”^[3](P454)
　　1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过了修订后的《中华人民共和国宪法》，明确规定了村民委员会在国家政治生活中的合法性。宪法第111条明确规定：“城市和农村居民居住地区设立居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”村民委员会第一次在中国以国家根本大法——宪法的形式确定了下来。这是农村基层民主政治建设的一项根本性的措施。同时，宪法确认了村民委员会属于基层群众性自治组织的性质，规定了村民委员会的基本职能是办理本地的公共事务和公益事业，调解民事纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的要求、意见和建议。宪法还明确规定了村民委员会不再是政权组织的下属机构，具有相对的独立性。这些规定对于村民自治在中国的确立，具有极为重要的意义。
　　1983年，时任全国人大常委会委员长的彭真在杭州对村民委员会建设状况作了调查。随后，他在中央政法委员会扩大会议上讲话时指出：“各地都要按照宪法的规定，采取措施，充分发挥居民委员会和村民委员会的作用，由人民自己办理自己的事情，真正做到人民当家作主。”
　　1988年，彭真从领导岗位退下来之后，仍然一直关心着我国的改革开放和社会主义现代化建设。1990年2月，已88岁高龄的彭真仍关心村民自治的建设，听取了民政部长崔乃夫对村民自治的汇报。当他听到实行村民自治有一定的思想阻力时，问：“你的态度怎样？”崔回答：“我非常坚决。”彭真高兴地说“你坚决，我就放心了。”他还语重心长地说：“在基层，有人管农民，但群众怎样管干部，怎样管乡政府，没有规定，民主不完备，要彻底解决这个问题。要强化民主管理，要搞法制监督。”^[4](P1020)完全可以说，村民自治在中国的确立和发展，是与彭真的关心和支持分不开的。
　　
　　二、主持制定《村民委员会组织法（试行）》
　　
　　随着经济体制改革的深入，在农村建立村民委员会的工作也得到发展。到1985年年底，全国共建立了约94.9万个村民委员会。1983年，党中央、国务院、全国人大常委会在部署人民公社体制改革时，就要求各地制订村民委员会工作简则，在此基础上制订全国统一的村民委员会工作条例。之后，北京、天津、浙江等省市制订了各自的村民委员会工作简则。民政部在总结各地经验的基础上，于1985年8月出台了《村民委员会组织条例》的初稿，发至各地广泛征求意见。经过修改，于1986年4月上报国务院审议。国务院常务会议对条例进行审议后，于10月提请全国人大常委会审议。1987年1月和3月，第六届全国人大常委会第十九次、第二十次会议对《村民委员会组织条例》进行了审议。
　　3月16日，彭真在全国人大常委会审议村民委员会组织法时说，旧中国没有给我们留下民主传统，我国的民主发展要通过“全国人大、各级人大自上而下，发展社会主义民主，健全社会主义法制……（同时）从下而上，从村民委员会、居民委员会发展群众自治……（这样）上有全国人大、各级人大，加强民主与法制，下有群众自治，上下一夹，作用就大了。”^[5](P294)他的讲话对于统一大家思想起了关键作用。3月25日，六届全国人大五次会议又对该法进行审议。这次会议以2661票赞成，2票反对，11票弃权，原则通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。
　　
　　1987年11月，第六届全国人大常委会第二十三次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》进行审议时，彭真专门就村民委员会的问题作了补充说明。他明确指出：“十亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。我看最基本的是两个方面：一方面，十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。……一句话，即人民经过他们的代表行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。在这方面我们还有欠缺。村民委员会组织法关系八亿农民，这个问题如果不解决，宪法第一百一十一条就不能认真地或者实际地执行。……没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”^{[3](P607-608)}11月24日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。该法共分21条，以法律形式肯定了村民委员会建设的成功经验和做法，对村民委员会的性质、地位、职能、产生方式、组织结构和活动原则，以及它与乡镇政府的关系等都作了明确的具体规定。这是我国第一部对村民委员会组织进行全面规定的基本法律，也是第一次用法律的形式对村民自治作系统的规定。《村民委员会组织法（试行）》第一条明确指出制定该法的目的是：“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理群众自己的事情，促进农村基层社会主义民主和农村社会主义物质文明、精神文明建设的发展”。同时，针对我国长期以来缺乏民主习惯的状况，这部法律明确规定，村民委员会是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众组织，并且特别强调村民委员会实行民主原则。这部法律从1988年6月1日起实行。它的颁布为广大农民行使基层民主权利提供了法律保障，有力地促进了中国农村基层民主建设的发展。到1992年，全国绝大多数村实行了基层民主选举，其中22个省、市、区进行了两次换届选举。到1995年先后有24个省、市、区制定了实施《村民委员会组织法》的细则。据统计，到1997年底，全国农村共有91万个村委会，378万个村干部。
　　1998年6月，《村民委员会组织法》在全国农村已试行了十年，取得了巨大成效。为此，全国人大办公厅发出通知，向全国公布《村民委员会组织法（修正草案）》，广泛征求全国民众的意见和建议。在广泛征求意见和反复讨论的基础上，1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。村民自治正式走上了法制化的轨道，有力地推动社会主义民主建设的进程。
　　
　　三、充分肯定了村民自治在中国社会主义民主政治建设中的作用
　　
　　民主是社会主义的本质要求，是建设有中国特色社会主义题中应有之意。但是，对于中国这个拥有13亿人口近10亿农民的泱泱大国来说，如何实现人民当家作主，确实是一个关系到国运兴旺、人民富裕的大问题。1978年12月13日，邓小平在中央工作会议闭幕会上的讲话中就指出：“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”^[6]在缺乏民主基础的中国农村，实行村民自治，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实现村民自我管理、自我教育、自我服务的直接民主。可以说，实行村民自治，找到了农民当家作主的好途径，使亿万中国农民的民主权利真正落实到位正在成为现实。1987年3月8日，邓小平在会见坦桑尼亚总统姆维尼时明确提出：“要使人民有更多的民主权利，特别是要给基层、企业、乡村中的农民和其他居民以更多的自主权。”^[7](P210)同年8月29日，邓小平在会见意大利共产党领导人约蒂和赞盖时又指出：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”^[7](P252)KTNnxrfhB/mNUlaNMgCNSg0oa9g+lsnUIigQup9xJCg=
　　彭真从社会主义民主建设的高度，对村民自治这个中国农民的伟大创造给予了高度的评价。1987年11月23日，他在全国人大常委会上明确指出：“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管好一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。八亿农民实行民主自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件了不起的事情，历史上从没有过。几千年的封建社会，什么时候有过群众自治？没有。所以说，办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。”^[3](P608)他满怀信心地指出：“把村委员会搞好，等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”^{[5](P447-448)}
　　1991年5月，彭真在听取了民政部长崔乃夫关于山东省章丘县村民自治的经验汇报后，高兴地说：“村委会怎么办事，怎么搞，今天听个好消息”。“可以说，我们抓了一个根本问题，这是一条道路。中国这个国家为什么能搞好，根本的是群众路线问题。通过群众，由群众通过自己的讨论，集中起来，再坚持下去，自己当家作主”。“过去，马克思讲无产阶级脖子上的锁链，得到天下后就丢掉了锁链。有了国家，有了政权，有了大大小小的权力，现在管人，也还是勤务员，人民公仆，要为人民做事情。现在有些人不是为老百姓办事，把老百姓丢了。所以有了政权以后，要坚持群众路线，为人民服务，为人民办事，这是我们的宗旨，是光荣革命传统，我们都应当这样做。”^[4](P1020)
　　村民自治在中国农村的普遍推行，取得了巨大的成就。据1999年完成村民委员会换届选举的省份统计，农民群众的参选率大部分在90％以上，其中不少村达到100％，最低也在86％以上。实践证明，村民自治是具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式，特别是以民主、公开为核心的民主政治制度建设，充分发扬了社会主义民主，体现了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本原则，疏通了农民当家作主的渠道，巩固了农民的主人地位。
　　总之，彭真对村民自治制度在中国的确立和发展，尤其是村民自治法制化的实现，做出了重要贡献，对于促进中国基层民主政治建设，加强社会主义民主法制建设产生了重大影响。实现社会主义民主是一项长期而艰巨的任务，建设社会主义新农村，依然需要加强基层民主政治建设，更需要我们不断为之奋斗。这是我们从彭真村民自治的理论与实践中受到应有的启迪。
　　
　　参考文献：
　　［1]张 鸣.乡间心路八十年——中国近代化过程中农民意识的变迁［M].上海：上海三联书店，1997：20.
　　［2]毛泽东选集（第2卷）［M].北京：人民出版社，1991：631
　　［3]彭真文选［M].北京;人民出版社，1991.
　　［4]米有录，王爱平.静悄悄的革命［M].北京：中国社会出版社，1999.
　　［5]白益华.中国基层政权的改革与探索［M].北京：中国社会出版社，1995.
　　［6]邓小平文选（第2卷）［M].北京：人民出版社，1994：146
　　［7]邓小平文选（第3卷）［M].北京：人民出版社，1993.
　　责任编辑：陈文杰