我省行政立法存在的问题及解决对策

　　一、我省行政立法的依据与性质
　　
　　行政立法是指有立法权的国家行政机关，按照宪法和法律的规定根据本地区的政治、经济、文化生活的特点，制定、修改、废止规章等规范性法律文件的活动。我国宪法没有规定地方各级人民政府拥有行政立法权，地方各级人民政府享有立法权的依据是《地方组织法》和《立法法》。其中《立法法》第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”由此可见，甘肃省政府、兰州市政府拥有行政立法权，其进行的行政立法是有法可依的。
　　与行政立法的依据相联系的一个问题是要明确行政立法的性质。因为，只有明确了行政立法的性质，才能够对行政立法中存在的问题进行深入分析。因此，对行政立法性质的研究显得尤为重要。关于行政立法的性质，在我国学术界主要有两种不同的意见：一种是职权说，这种观点认为，省级政府、省会市政府和国务院批准的较大市政府以及经授权的特区政府具有独立的行政立法权；另一种是授权说，这种观点认为，地方政府是执行机关而不是立法机关，地方政府的行政规章制定权不被认为是地方政府的固有权力[1]。笔者认为，根据行政立法的依据，地方政府的行政立法是职权立法而非授权立法；而且承认行政立法是职权立法，并不影响人大的法定立法权。因为虽然我国行使国家立法权的机关是全国人大及其常委会，但是这并不意味着其他机关就不具有立法权。现代社会发展的趋势表明，立法机关与行政机关的分离，只能是功能性的分离，而不能做到严格的分权，否则国家管理将无从进行[2]。也就是说，立法权虽然主要是由国家权力机关来掌握，但是并非其他机关一概不享有立法权。因此，在我国承认行政机关的行政立法是职权立法，与其非国家立法权力机关的地位并不矛盾。基于此，我国行政机关，尤其是地方行政机关，便利用其职权在本辖区内制定出行政规章，以实现政府的行政行为。诚然，这样一方面，可以灵活地处理地方的特殊情况，有利于当地经济社会的稳定和发展；但是另一方面，由于行政机关理所当然地认为自己的立法是职权立法，所制定出来的行政规章便带有一定的随意性；而且行政机关既是行政规章的制定者，又是行政规章的执行者，在制度的设计上本来就存在逻辑上的缺陷，并且缺乏人们对其的关注与重视，地方行政立法存在的问题就更加突出。
　　
　　二、我省行政立法的现状和存在的问题
　　
　　市场经济确立以后，随着经济的日益发展，甘肃省加快了行政立法的步伐，每年都出台大量的行政立法。就甘肃省人民政府而言，在2005年这一年中，甘肃省人民政府就公布了86部政府规章（兰州市人民政府的政府规章还没有计入其中）[3]，可见，甘肃省人民政府对社会经济出现的状况及时进行了调整与规范。但是，规模大并不意味着