提案制度改革之我见

　　全国“两会”已经召开，每年的这个时候，代表们都要带着各自的提案赴京参会。近些年来，虽然我国各级人民代表大会在加强民主建设方面获得了长足进步，人民代表在中国政治生活中的作用越来越重要。但从我国民主政治发展的基本要求看，人民代表大会制度还有必要做多方面改革，其中一个重要方面是提案制度的改革。
　　按目前我们看到的做法，人民代表的提案通常由人大有关部门转给政府的相关机构，后者在一定期限内给提案者作出一个答复。真正提交人大会议商议的文件常常是国家有关机构提交的立法草案以及政府主要部门的工作报告，人民代表自己的提案通常不会在会议上讨论。
　　这种状况应该有所改变。
　　人民代表的提案应集中于立法建议或法律修订的建议，不要就行政部门的一般工作问题提出提案。a提案提出后，只要符合程序要求，应该在人大会议上讨论，而不是转到政府部门去。人大代表也可以对政府工作进行监督，但应该使这种监督成为一个专门机构的日常工作，而不是靠每年的提案来监督。
　　人大代表不需要有某种提案数量的要求，代表们可以提，也可以不提。提案是否提交大会讨论，要有一个规定。例如，规定多少名代表共同签署的提案才可以提交大会讨论。这样做可以节省会议资源，提高人大的议事效率。
　　人大在讨论代表提出的提案时，可以有反对的声音。围绕提案可以进行辩论。在讨论提案时可以举行听证会。在听证会上，提案的赞成者和反对者可以邀请社会人士提出证据以支持自己的观点。这样做有助于把一些问题讨论清楚，提高提案的质量。经过讨论，某些提案的提交者有可能撤回自己的提案，不提交大会表决，从而节省会议资源。
　　应更好地发挥人大常委会的作用。目前，我国人大设立了常务委员会制度，为了节约会议资源，大量提案不必由人大全会来讨论，而可以由人大常委会在全会闭会后进行讨论。至于什么样的提案交给常委会讨论，什么样的提案不交，也应该有一个程序性的规定。为了充分发挥人大的立法功能，应该适当延长开会的时间，特别应延长人大常委会的开会时间。常委会可以实行例会制度，每年开多长时间的会议，应有一个明确规定。从观察看，人民代表的提案多是普通代表提出的，人大常委似乎鲜见提出。今后人大常委似乎可以和普通代表加强联系，多研究问题，领衔提出一些质量更高的提案。
　　为了提高人大代表提案的质量，应该确立一种人大代表调查研究的经费保障机制。有的人大代表从群众来信来访中获得资料，也难免有片面性。有时候，群众来信来访反映的问题也是一面之词。所以要鼓励人大代表采取各种办法做调查研究。一些代表为了提高提案的质量，常常自己花钱搞调查研究，这个很不合理。对于调研经费，一定要专款专用。可以制定一个具体的经费使用办法，规定经费的申请、使用、核销和事后监督审查的严格程序。
　　应确立一套有关提案的提交、讨论和处理结果的信息披露程序以及历史资料检索程序。我郑重建议，应建立各级人大图书馆，重点收藏提案文件，方便代表和研究人员阅读检索。图书馆应向所有人开放，包括国内外一切有阅读能力的人。图书馆应该专门拨款建造，郑重其事，而不是在一座楼房里开辟一两间屋子做个阅览室。
　　应合理规定保密制度。不同级别的人大代表的调查研究可以涉及不同层级保密信息，但不能滥用保密手段。我国现实政治生活中有太多的“内参”之类的东西，应予以改正。对于真正需要保密的东西，则应该有一套严格的手段予以保护。（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员、宏观经济研究室主任）