４万亿“大单”解密

　　2008年四季度，受全球金融危机及经济动荡的波及，中国开始感觉到阵阵寒意。在原定于12月召开的中央经济工作会议之前，中央政府果断出台政策，以4万亿元人民币的“大单”，刺激处于全球“流感”中的中国经济。而包括1233亿减税规模的增值税转型等各项改革也配套进行。
　　温家宝总理提出“出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实”。这十六个字，让人们感受到本届政府的魄力和信心。
　　2008年的宏观调控，从“两防”到“既要‘两防’，又要防止经济较快下滑”，到“一保一控”，再到“特别注意防止经济下滑”，到现在货币、财政政策的重新定位，在复杂多变的经济形势下，中央政府政策出台之迅速和灵活，让所有人感受到，改革开放30年中国政府执政能力的显著提高。
　　为了详细了解4万亿元的出处、去向，以及效果，本刊在第一时间专访了财政部财政科学研究所贾康所长。
　　贾康表示，当前积极财政政策要与适度扩张的货币政策(表现为大量发行国债和增加财政赤字)配合起来。未来应重点在“三农”、西部、民生和科技方面加大投入，通过财政政策带动经济结构的优化。如果能够较好运用这些资金，强化社会经济薄弱环节，就会在当前时期，改善民生，消解矛盾，维护经济发展的势头。
　　
　　4万亿元从哪里来
　　
　　中国报道：4万亿元扩大内需的投入，主要的资金来源是什么?有哪些是“十一五规划”中已经有的，哪些是新增的?
　　贾康：“十一五规划”中已经有的项目可以结合这次的4万亿元来做，但肯定要增加一批项目。现在各个地方都在抓紧时间报项目，就是因为原来有一些没有在规划中安排。4万亿元中财政部要解决1.18万亿元，剩下的就是金融系统贷款和其他来源资金，此外，还有世行、亚行或者其他的政府资金。
　　新增的投入可以理解为，新增项目带来的投入。今年四季度新增的1000亿元中央预算内资金，就是遵循跟着项目走的原则。
　　中国报道：社保方面的投入占多少?
　　贾康：4万亿元主要用于基建项目。除了基建方面的，社保投入应该不算在4万亿元之内。根据上一轮政府投资的经验，社保资金，应该是在发行国债、基建等方面投入之外还有剩余的情况下再进行投入。
　　中国报道：与中央财政投入相配套的银行贷款情况如何?
　　贾康：我不觉得银行贷款跟进有很大问题。银行现在有不少存款，正苦于这些钱往哪里去，如果在现在贷出去，能在比较安全的情况下实现资金回流。现在银行贷款的积极性很高，由于项目安全性很高，而且银行大量无处可去的存差，正好可以作为配套贷款。
　　
　　4万亿元投向哪里
　　
　　中国报道：这一轮政府投资与1998年最大不同在于，更加侧重“三农”和民生方面，这样的投资取向对经济的拉动作用是否见效较慢?
　　贾康：从第一轮投资来看，“三农”和民生与其他方面都是把钱投入到基础设施等方面，对于需求的扩张作用差别不大，因此对拉动经济的作用也不会有太大区别。区别在于以后，即从传导性和乘数上，这两方面可能比其他建设性的投资要小。但是，政府在这两方面的投入很有必要，特别是对于恩格尔系数较高的低收入阶层，他们如果拿到钱，就会有比较大的比重转化为消费，这对于现在的市场和扩大内需来说，时滞短且见效更快。
　　
　　财政赤字在安全区间内
　　
　　中国报道：增值税转型1233亿元减税规模，是新中国历史上单项税制改革力度最大的一次。对于现在处于下滑趋势的中央财政来说能否承受，减税成本靠什么来弥补?
　　贾康：政府在减税的同时，应该考虑增税，推行资源税改革等，另一方面，也可以发行更多国债。目前，我国的国债在比较低的风险水平上，因而增加的空间比较大。虽然现在财政收入遇到明显困难，但主要是收入速度下降，不会发生萎缩，有一定的安全空间供发债解决资金缺口。
　　中国报道：今年10月份，全国财政收入和中央财政收入双双出现下降，是1996年以来单月财政收入首次出现负增长。现在的经济刺激方案会不会加重财政赤字?
　　贾康：政府财政赤字肯定会增加，而且明年还可能出现比较大规模的财政赤字，但也会控制在安全区间内。参照《马约》(即《欧洲马斯特里赫特条约》，编者注)“国际安全线”或“国际警戒线”的政府赤字和债务标准，GDP比重不超过3％、政府债务占GDP比重不超过60％，我们现在赤字规模很小，账面上的“名义指标”远远低于1％。
　　
　　现在是发行地方债的时机
　　
　　中国报道：4万亿元中，地方政府投资占很大一块，因此对地方债的呼声很高，反对声也很多，您认为，现在是否是放开发行地方债的最佳时机?
　　贾康：这是各方面都很关心的问题。最近，我们应中央财经领导小组要求，完成一个地方债的研究报告，提交给财政部，为中央经济工作会议提供决策参考。实际上，地方债已经存在多年，只不过是采取一些变相的形式。现在是一个机会，允许地方发债。地方有一些现金流的预期，要通过银行贷款很麻烦，因此需要通过地方债的平台融资。
　　此外，很多地方采取一些手段变相发行地方债，高端的有一定的规范性，主要形式是省市政府组建一个法人实体，然后以法人实体的名义，直接兴建项目，达到变相发行地方债券的效果。但是，对此要加以控制，对于地方已经形成的，从省一直到村的地方债应该加快时间清理消化。
　　我们建议结合《预算法》的修订，说清楚在什么样的条件下，通过什么样的程序可以发行地方债，并且用各种力量加以监督，设计一套在法制意义上具有透明度和严密性的程序，决定地方政府在什么情况下可以发债。可以在一些地方先进行试点，在全国一下子铺开可能不行。另外，低端的地方债，如乡镇、村级的地方债要单独考虑。试点可以先在高端展开，再逐渐扩大到低端。
　　我认为，新一轮的财政扩张政策，是发行地方债一个值得把握的时机。当然，上一轮财政扩张政策实施时，很多地方靠中央长期建设国债转贷，这一轮也不妨采用这样的方式。
　　中国报道：允许发行地方债的法律制度等是否已经完善?
　　贾康：法律方面应该由粗到细、动态地建立起来，要看《预算法》的修订能不能在这个方面带个头。
　　
　　增值税转型对地方政府的影响有限
　　
　　中国报道：从地方政府的税收结构来看，国内增值税是重点税源之一，增值税转型带来的减税，将对地方政府产生什么影响?他们能否支持?
　　贾康：按照现在的体制，增值税带来的减税规模，对地方政府的影响只占其中的1/4，从面上看不会有大的问题。但个别地方如果有特殊困难，会有自上而下的财政转移支付帮助他们渡过这个困难。
　　中国报道：对于呼声较高的分税制改革，现在能否成为一个契机?
　　贾康：我不认为在短期内分税制改革会系统性地提出方案，但是，可能在本轮宏观调控中找到一些机会渐进地推行。1994年分税制改革是一个最大动作。在那以后，在分税制的框架里怎么进行动态改进，会采取分步走的方式。
　　
　　积极的财政政策会很快见效
　　
　　中国报道：您能否预测一下今年四季度和明年的GDP?
　　贾康：今年1—9月份，GDP从上年的11.9％回落到9.9％，这个跌幅已经有点陡了。第四季度，有关方面应该采取办法尽快将GDP提升起来。现在，扩张性的财政政策已经出台，如果处理得好，全年的GDP应该在9.5％。但是，明年GDP肯定会继续回落，如果控制在8.5％以内，那么经济还是“软着陆”，这是最好的结果。
　　中国报道：此次积极财政政策何时能显现效果?
　　贾康：很快就能见效。1998年政策启动后，当时我在广西，政策出台两天后，地方领导就反映有一大批要倒闭的中小建材厂接到大批订单，效果可以说立竿见影。所以，我们应该对这一轮宏观调控的政策效果寄予期望。
　　中国报道：一系列的经济刺激方案会不会带来新的产能过剩问题?
　　贾康：从面上来看，前几年这个问题不严重。1998年以后开始的一些大的建设项目，确实存在任何建设都不可能避免的问题，但就像朱镕基同志卸任的时候说的，“我们这一届政府给今后留下了几万亿的优质资产”。这个评价不过分。
　　国家的统筹政策要区分哪些是政府要做的，譬如在西部地区建设路网是必须要做的，即使在路面上跑的车比较少，也不代表是重复建设，而是带动西部发展必要的前期投入。基础设施建设的特点就是要“超前”一点。大家都认同“要想富，先修路”，“先”就是一种超前。
　　产能过剩的问题也要动态地看。中国电力产业曾经产能过剩，1998年政府开始严格控制各地的项目。但也有些地方政府偷偷摸摸地上项目，在权力范围内搞了一批地方电厂。到了2003年，全国电力全面告急，没有人再提产能过剩的问题。
　　中国报道：如何避免地方盲目上项目?
　　贾康：过去确实存在这个问题。但现在中央领导同志反复强调，一定要选准项目，要全程监