我国矿山生态环境保护法律制度完善问题研究

黄德林　汪　琳

摘要 在资源主导型的经济发展模式下，矿产资源无疑是我国经济社会发展的重要支柱。但矿业是高污染行业，特别是近年来我国矿产资源持续大规模的勘探开采，引起了一系列严重的矿山环境问题，矿山生态环境急剧恶化，其影响已涉及经济社会发展的方方面面，因此加强和完善我国矿山生态环境制度建设至关重要。文章首先介绍了我国矿山环境恢复机制的现行制度框架，在此框架的基础上，对我国矿山环境状况恶化的现实进行了深层次的原因分析，剖析了目前我国针对矿山环境问题的意识、立法执法、资金技术的现实状况。接下来，对我国矿山生态环境恢复治理机制进行了宏观构建。笔者认为，要从三个方面对我国的矿山生态环境恢复机制进行构建。首先是调整矿山生态环境保护法律制度；第二，完善矿山环境保护机制；第三，建立矿山企业自身环保机制。

关键词 矿山；环境问题；制度

中图分类号 TD99 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2008）05-0216-05

不论是现在还是在将来一段时间，我国经济的发展模式都是资源主导型，而自然资源的开发利用，特别是矿产资源的开采对环境和生态造成了极大的影响，甚至是破坏。随着我国加入WTO，我国的矿产品出口也已经面临进口国增加关税的挑战，其理由是矿产品成本构成不全，主要是不包括环境成本，可以说，矿山环境问题不仅危害到自然生态环境，同时也已成为制约我国矿业经济可持续发展的瓶颈，影响到国民经济发展和人民生活的方方面面。为保护生态环境，防止矿山生态环境进一步恶化，保障社会经济的可持续发展，必须在矿业活动中贯彻“谁开采，谁保护；谁破坏，谁恢复；谁利用，谁补偿”的指导思想，强化矿业主体的环境保护和生态恢复治理义务，完善我国矿山生态环境保护制度。

1 我国现行矿山生态环境保护法律制度框架

我国现行的矿山生态环境保护法律制度由以下几个部分构成：

1.1 矿区生态环境保护规划制度

矿区生态环境保护规划，是指根据国家或各地区的环境保护状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围环境资源的保护活动的目标和行动进行的总体安排。制定和实施环境保护规划的目的是为了保证环境资源的合理开发、利用、保护和改善，作为国民经济和社会发展规划的重要组成部分参与综合平衡，发挥规划的指导作用和宏观调控作用，强化环境资源管理，推动污染防治和自然资源保护，促进环境资源与经济、社会的协调发展。我国国土资源部于1999年10月12日颁布的《矿产资源规划管理暂行办法》中规定，为使开发环保并重，提高利用率，必须编制矿区生态环境保护规划，对矿区开发建设的生态环境保护、矿区开发利用的“三废”处理、矿区土地复垦与土地保护利用、矿区环境污染和生态破坏的治理及矿区地质灾害监测与防治进行统筹规划并保障实施。

1.2 “三同时”制度

“三同时”制度是指对环境资源有影响的建设项目，其环境资源保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。“三同时”制度，是我国环境资源管理实践经验的总结，是我国独创的一项重要的环境资源法律制度，是贯彻“预防为主”原则、防止新污染和生态破坏产生的有效措施，是加强建设项目的环境资源管理的有效手段。我国在1991年第七届全国人大常委会第二十次会议通过的《水土保持法》中规定，开办矿山企业必须遵循水土保持方案“三同时”制度，这样对保证建设项目建成后污染物达标排放和减轻周围环境资源破坏，对于保护和改善环境资源具有十分重要的作用。

黄德林等：我国矿山生态环境保护法律制度完善问题研究中国人口•资源与环境 2008年 第5期1.3 土地复垦制度

土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。我国在矿区环境保护中十分重视土地复垦，特别是保护耕地。我国人大常委会于1996年修订的《矿产资源法》，人大常委会于1998年、2004年两次修订通过的《土地管理法》以及早期的国务院在1988年颁布的《土地复垦规定》都对此制度有规定。其中《矿产资源法》规定，耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。《土地管理法》规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费。复垦的土地应当优先用于农业。根据《土地复垦规定》，土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。此外，《水土保持法》、《土地复垦条例》，以及《黄金矿区砂金生产土地复垦规定》中也都规定了“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的土地复垦原则，并对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，规定了严格的处罚措施。

1.4 污染物集中处置制度

污染物集中处置制度是我国近年来矿区环境保护领域提出的一项新的管理制度，它既可以降低排污单位处理污染物的成本，促进处理污染物向专业化、市场化、社会化方向发展，提高污染物处理技术，也可以加强政府管理部门对污染源的监控效力。我国在《固体废物污染环境防治法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》中规定，对固体废弃物实行集中定点处置，矿业权在设立前须明确解决相关的废物填埋方案与处置场所。除此之外，我国现行的矿区环境保护法律制度还包括基本农田保护、重大事故紧急处理、限期治理、经济赔偿等制度。

1.5 污染防治制度

我国环境基本法，全国人大常委会于1989年通过的《环境保护法》规定，排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家标准缴纳超标准排污费，并负责治理。矿山企业排放污染物是在开采期间而不是生态恢复期间，但是，废渣尾砂堆放和土地污染等问题对生态恢复影响巨大，因此，在考虑矿区生态恢复时仍应溯及污染防治管理。此外，我国在《水污染防治法》和《海洋环境保护法》中，都对矿山企业污水达标排放进行了明确限制。对超标排放罚款，达标排放征收排污费，严禁有毒废水排放等都有明确的规定。

2 我国矿山生态环境保护制度存在的问题［7］

2.1 我国矿区环境保护法律制度不够健全

主要表现在：

（1）长期以来，我国缺乏系统性的矿山环境管理法律法规。在国家层面的立法上，矿产资源法和环境保护法只对矿山环境保护提出了原则性的要求，缺少具体的管理制度和规章。也就意味着，在法律规制中缺乏切实有效的环境保护法律制度。在很多场合，环境保护法被人们称为“软法”，原因是其法律规定内容太原则化而难以实施，大多只有号召式的规定。并且，大部分资源环境法律仅是针对某一种或几种资源要素立法，这种点源性的规定适用范围狭窄，功能单一，不能全面有效地控制环境污染和破坏，对单个环境要素的保护绝对化，缺乏对整体生态环境效益的保护；但是，矿业环境污染却是全方位，面源性的。

（2）矿区环境保护法律制度中还未建立起严格的环境准入机制。我国矿区环境保护在环境准入机制方面虽然制定了《环境影响评价法》（全国人大常委会2002年通过），但是由于这部法律缺少战略环境影响评价等制度上的不足，故而没有做到严格的规范环境影响评价制度，导致了矿区环境准入机制的不完善。战略环境影响评价，是“源头和过程控制”战略思想的集中体现，是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价，是采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。《环境影响评价法》在立法思想上就缺乏对宏观活动的环境影响评价，而仅对矿山建设项目进行环境影响评价则不能阻止矿区环境破坏的发生。但矿区周边的环境污染仍在发展，生态破坏的范围仍在扩大，环境形势仍然十分严峻。究其原因，就是环境影响评价制度只关注评价和控制一两个项目的“点”上的环境问题，而没有对影响全局的“面”上的环境问题做出评价和控制。

（3）矿区环境保护中缺乏有力度的法律制度。虽然我国《环境保护法》第2条、第7条和第三章都有广义的有关矿区环境保护的内容，但缺乏操作性，其各种环保要求大多只有号召性的规定，对不履行义务者，并没有规定有效的制裁手段，最多属于“软法性”规范。《环境保护法》的“软法性”特征使法规难以具有实效性，法规太原则化而难以实现。现行的《环境保护法》以污染控制为重点，以污染环节控制和“排放控制”为基本内容，依然是以末端控制为主，不注重源头控制，功能单一，适用范围过窄，不能全面有效地控制污染和生态破坏。特别是对于矿区环境这一十分繁杂的环境领域，并没有设立相应明确而又十分有力度的条款，却等同于一般的污染进行规定，这是很难奏效的。矿区环境污染是全方位、面源性的，故而要在矿产资源开发的同时，重视矿区整体生态环境的保护。总的说来，我国环境法体系的形成过程采取了先污染、后治理的途径，对我国目前自然资源保护和环境保护都极为不利。

（4）矿区环境保护法律制度条款分散，缺乏有机联系。我国现行的矿区环境保护法律中，各种制度散见于不同的法律中，例如:《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》等十余部法律法规中都有相应的规定，但是不能形成协调统一的法律体系，不利于环境保护法律的落实，而且其内容也存在不完整、不配套、不规范问题，可操作性较差。此外，由多个法律法规构成的矿区环境保护法律，必然存在多个执法主体，多个部门管理，职责交叉，造成彼此间推诿扯皮，法律责任不清，对执法责任追究制和违法处罚责任追究制的监管责任不到位。

2.2 “末端治理”收效甚微

矿产资源的开发会给采矿主带来经济收益，因此矿产资源的经济价值就会与团体的关系密切，使人们趋之若鹜；而矿产资源的环境价值因其具有间接性、长期性、隐晦性及社会性等特征，往往被人们忽视或熟视无睹。因此，我国矿山环境治理多为“末端治理”，重开发利用，轻资源节约和环境保护。虽然环境保护法规制定了各项损失补偿费制度，但“先破坏，后补偿”往往会使补偿落空。其结果只能是，采矿主将开采煤炭资源所获取的经济效益装入了自己的腰包，而将开采煤炭资源所导致的对环境的破坏留给了社会和子孙后代。

2.3 技术投入与资金支持不足

矿山生态环境保护特别是地质灾害治理是一项专业性和技术性很强的工作，但目前缺少矿山地质环境保护工作所必需的技术投入和支持，矿山地质环境预测滞后并缺少生态环境恢复手段。矿山企业往往重矿产资源的开发利用，因而在生产技术设计中考虑环保不足，同时防治环境污染科研技术投入较少，使得防治环境污染的设备和技术较落后，治理赶不上污染。在个体企业中，这一点表现得更为突出。

环境问题同时也是经济问题，一个国家的经济实力决定了这个国家的环保投入能力。我国目前人均GDP约800美元，这是总体上制约矿山地质环境进行恢复的重要因素。矿区生态环境恢复是一个系统工程，需要大量的投入，而目前国家整体经济实力不强，不少矿山企业负担重、经济效益不好，使得矿区生态环境恢复工作困难重重。

3 对完善我国矿山生态环境保护制度的若干建议

完善我国矿山生态环境保护机制，首先要对矿山生态环境恢复的法律制度进行完善，加强矿产资源开发过程中的环境保护立法；建立并完善环境听证制度，通过论证、辩论等形式保障环境相对人的合法权益，控制环境权力的滥用，避免因环境权力的滥用或环境机关的不作为而给环境相对人带来不公正的影响；在此基础之上，构建一整套矿山环境保护制度体系，并注重制度的实施效果和可操作性。环境保护和治理是一项成本很高的活动，并且往往牵涉较大的公共利益，因此能否保障矿山环境保护和治理恢复的顺利进行，也至关重要，因此应以制度的形式保障矿山环境恢复治理的资金来源，并督促矿山企业自觉履行环境保护义务，担负起其应尽的社会责任。针对目前我国矿山环境管理中存在的问题，建立我国的矿山环境治理恢复机制，主要应包括以下三个方面的制度构建：

3.1 调整矿山生态环境保护法律制度

3.1.1 加强矿产资源开发过程中的环境保护立法

立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术、制定、认可和变动法这种特定社会规范的活动。立法是加强环境管理的基础和依据。没有环境立法，就没有环保法体系，环境司法就无从谈起。因此，完善矿山生态环境保护立法是加强矿山环境保护的前提条件。

根据1979年制定《环境保护法（试行）》立法文献记载，当时立法的初步设想就是“将环境保护法作为环境保护的基本法”，可见，在《环境保护法（试行）》立法之初，我国就拟将该法定位于国家基本法，从《环境保护法》立法思想的沿革与发展看，通过修改将其上升为高位阶的国家基本法的时机己经成熟。但遗憾的是，1989年《环境保护法》修改草案在征求意见和讨论中依然逐步偏离了这一指导思想，使其既没有在最终通过时成为国家基本法，影响其权威性；又没有在内容上对环境与资源保护作出全方位的调整。因此根据我国环境法体系的现状重新对《环境保护法》的功能予以定位，将其作为国家基本法予以颁布施行，以实现1979年《环境保护法(试行)》的原初立法设想，从而从法律效力上解决单项环境与资源保护法律与《环境保护法》不相协调的问题，从宏观上指导现实中环境保护与经济开发活动的矛盾和冲突。因此无论从立法实质和立法程序上都应全面提升《环境保护法》为国家基本法。

3.1.2 确立并完善环境听证制度

听证制度原是环境行政程序法中的核心制度之一，有人在比喻行政听证时曾经指出如果一部行政程序法不规定听证制度的话，就不足以称之为行政程序法。可见听证制度在行政程序法中的地位是非常重要的。同样，听证制度在环境行政中也是非常重要的，此时应称其为环境听证制度。

我国首次对听证做出规定的是全国人大于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，该法规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”随后在2000年3月全国人大通过的《立法法》和2003年8月通过的《行政许可法》中发展了这种制度。本人认为，我国在修改《环境保护法》时，也应当确立环境听证制度，主要有以下几点理由：

首先，实行环境听证制度通过论证、辩论等形式既保障了环境相对人的合法权益同时也控制、限制了环境权力的滥用，避免了因环境权力的滥用或环境机关的不作为而给环境相对人带来不公正的影响。同时这也是对公众参与原则的具体化和程序化的具体体现。其次，环境听证制度可以使环境决定以充分、全面的信息为基础而做出，保证其最终决定的正确性。再次，环境听证制度可以减少环境机关自行调查的时间、降低成本，提高环境决策的效率。

3.2 完善矿山环境保护机制

3.2.1 明确矿业权属制度

良好的产权制度是矿业健康发展的源泉，也是矿业环境保护的基础。目前我国矿产资源所有权和使用权制度不完善，尚未建立起矿产资源产权制度机制。国内外经验表明，良好的产权制度明确了矿业权主体，明晰了权利与责任的归属，不仅有利于资源的有效利用，更重要的是界定各主体在经济活动中的损益，确立了资源补偿和环境治理的机制，减少了矿业在经济发展过程中的负外部性，使原来由社会或公众承担的环境污染和破坏的成本内部化，促进矿山企业提高治理污染和恢复环境的意识和能力，将环境治理费由纳入企业的成本会计核算，改变从前由企业享受收益而由社会承担损失的不良后果。所以，良好的产权不仅有利于资源的综合利用，还能有效遏制环境污染与环境破坏。

3.2.2 完善矿山环境恢复保证金制度

矿山环境恢复保证金制度是一项专门针对矿山环境恢复治理而设计的制度，许多矿业大国都在其矿业法中对此项制度进行了规定，我国部分地区，如云南、广东、宁夏、黑龙江、山东等地，也在试验性地实施这一制度，取得了一定成果。要使我国矿山生态环境恢复保证金制度更加完善和健全，笔者认为应明确以下三个方面：

首先，明确保证金的收取依据。依据全国人大常委会于1995年通过的《担保法》规定，债务人将一定数额的金钱交付债权人作保证金，当债务人不履行债务时,债权人有权以保证金抵偿，当债务人履行债务时，债权人应将保证金如数退还。所以，一旦矿山企业没有履行其应尽的义务，没有恢复治理或者恢复治理不达标，就可以启动矿山企业缴纳的保证金来开展矿山环境的恢复治理工作。如果矿山企业较好地完成了矿山环境恢复治理工作，那么缴纳的保证金将在规定的时限内连本带息全部返还给矿山企业。土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动，主要适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人。根据《土地复垦规定》，由于矿产资源开采、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设过程中造成的土地破坏，依据“谁破坏，谁复垦”的原则，需要相关的企业和个人出资进行土地复垦。

其次，确定保证金的收缴标准。目前国内外收缴标准的确定大致有2种:①根据矿区面积来确定，操作比较简便，但对于不同的矿种对矿山环境造成的破坏程度不同这一点考虑不够充分。②根据矿种来确定，体现了不同矿种开采造成的环境破坏程度不同，但是在矿种复杂而保证金制度又刚刚建立的情况下，具体操作难度很大。鉴于以上情况和我国矿山现状，我国的保证金收缴标准可按以下方式确定：保证金收缴总额=采矿许可证登记面积×单位面积缴纳标准×影响系数。其中，影响系数根据矿种、矿产资源开采方式和矿山的地质、地貌、水文、植被等情况来确定。

最后，选择保证金的收取方式。保证金的收取一般有一次性收取和分期收取2种。从我国目前的情况来看，建议对采矿许可证有效期短的小型矿山，采用一次性收取保证金的方式，因为这类矿山需缴纳的保证金数额不大，采矿权人负担起来难度不大，也可以促使采矿权人积极开展矿山环境恢复治理工作，同时减少矿山开采过程中弃矿现象的发生。对于采矿许可证有效期长的大型矿山来讲，需要缴纳的保证金数额巨大，一次性缴纳比较困难，可采用分期缴纳的方式。

3.2.3 健全矿山环境许可证制度

目前我国在矿产资源勘探开发的审批过程中，有关主管部门向勘探开采矿产资源的主体颁发的探矿许可证、采矿许可证，从环境法上对环境保护许可证的分类上来讲，这种许可证属于防止环境破坏的许可证，是以保护自然资源为主要目的的许可证，而就污染物排放这一方面，仍采取的是排污收费的制度，即并没有对矿山企业勘探、开采过程中产生、排放的污染物进行事先要求其申报排污量，根据环境容量确定该单位的排污量并发给许可证的监管内容。当然，这也是由排污许可证制度目前尚未在全国各地区、行业推广普及实施的现状造成的。

3.3 建立矿山企业自身环保机制

改善矿业环保，应从每个矿山企业做起，应当在企业内部建立起环境目标评估程序和决策模式，鼓励企业对自身环保行为进行评价和反思，督促企业本着资源优化配置的原则，对矿山环境进行治理和整治。在这一方面，我国可以借鉴澳大利亚矿山企业的做法，建立“矿业公司环境管理系统”，由矿山企业管理层对矿山环境管理作出全面的承诺，并把对矿山环境管理的承诺综合到组织战略和日常规划及运作中。矿山环境管理系统适用于任何大、中、小型矿山企业，从矿区勘探阶段、矿山建设可行性阶段、规划阶段、开发运作阶段直至矿山闭坑后整个矿山开发全过程的环境监督管理，都纳入企业自身的“环境管理系统”中。依法加强我国矿山环境保护管理，采用矿山环境管理系统，必将使我国矿产资源开发利用达到经济效益、社会效益、资源效益和环境效益的最佳统一。

（编辑：王兴杰）

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