不同粮食分区间的耕地保护外部性补偿机制研究

朱新华　曲福田

摘要 粮食安全事关国计民生、社会安定，耕地保护的外部性补偿是协调粮食安全与经济发展的必然选择。本文从耕地保护和粮食安全的外部性出发，通过比较分析方法，将耕地保护的外部性补偿界定在粮食主销区对粮食主产区的经济补偿，旨在建立一套切实可行的补偿途径机制，实现粮食产销区优势互补，共同发展。①粮食主销区的土地产出效率高于粮食主产区， 因而具有对主产区进行经济补偿的现实条件和意愿；②通过GDP增长提成、机会成本税及市场调节的途径，可能为粮食主销区和粮食主产区所接受，从而实现基于粮食安全的耕地保护外部性的有效补偿；③在补偿机制运作上，要合理界定税费收交主体与额度，制定可行的征收办法。由于粮食主产区在补偿博奕中的弱势地位，要强化基于市场途径的产销区补偿中政府的调控作用。

关键词 耕地保护；外部性补偿；机制

中图分类号 F301.21 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2008)05-0148-06

作为农业用途的耕地除了具有基本的生产功能外，还具有社会效益、生态效益。但耕地保护所带来的社会效益、生态效益等无法以货币的形式得以体现，形成耕地保护收益的外部化（董德坤等，2004），因而存在耕地保护的外部性补偿问题。如何在中央和地方、粮食产区和销区、城镇和乡村之间合理配置为保障粮食安全所必须的成本支出，就成为粮食安全框架内一个具有基础性重要意义的现实经济政策问题（李全根，2005）。

对耕地保护补偿的研究，基本上是基于两个视角：一个是从耕地资源价值的内涵出发，依据耕地保护的价值测算其补偿标准。孙海兵等研究认为，应以社会、经济、生态综合效益为标准，重新构建农地流转的效益-成本核算体系，将流转中产生的选择价值与外部性纳入评测范畴，使其在经济上得以体现（孙海兵等，2004）。王雨濠认为，应该建立耕地外部性补偿的激励和约束机制，有效地促进外部性内在化（王雨濠，2007）。这些研究提出了耕地保护补偿的一个比较现实的思路，但没有在此基础上进一步形成补贴模型，也没有提出具体实施的主体和机制。另一个视角是从耕地利用的机会成本出发。胡靖的研究认为，由于粮食是一种特殊商品，耕地上生产的粮食，其经济价值远不能通过市场价格得到体现，由于存在现实的土地用途的可转换性和农民务工方式的可选择性，粮食生产的机会成本远远大于其贸易所得，政府应该依据对机会成本的补偿来控制粮食种植面积和产量，以保障粮食安全（胡靖，1998）。我国采取的是全国统一的耕地保护政策，忽略了不同地区耕地利用与保护的成本差异，土地管制基本上是以行政区域内部管制为主，而对不同地区之间耕地保护的补偿未见有系统的研究。张安录提出在城乡生态经济交错区设置土地的可转移发展权,并通过市场交易,使之既能控制农地城市流转,又能兼顾农地保护的公平与效率（张安录，2002）；黄贤金等在研究区域土地用途管制方式中，设想建立可转移的发展权和许可证制度（黄贤金等，2003）。这些研究虽然仍然是将耕地非农化补贴界定在同一区域内，但对地区间耕地保护补偿具有较好的借鉴意义。本文将基于粮食安全的耕地保护外部性的补偿界定在粮食主销区对粮食主产区的补偿，从补偿主体、补偿途径、补偿实现机制等方面较为系统地提出了耕地保护补偿的方案，对调整我国目前的耕地保护和粮食安全政策，发挥不同粮食分区各自比较优势，实现区域和谐发展具有一定的参考价值。

1 粮食主产区、主销区和产销平衡区土地产出效率差异分析我国地域辽阔，由于地理、地貌、气候等情况的不同，粮食生产条件亦不相同，加之经济发展程度的差异，形成了粮食生产与供应不同的类型，按照粮食生产与消费量的特征，国家发改委将全国31个省（区、市）划分为粮食主产区、粮食主销区和粮食产销平衡区。粮食主产区包括河北、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个省（自治区）；产销平衡区包括山西、广西、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等11个省（自治区）；粮食主销区包括北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南等7个省（直辖市）。由以上划分可以看出，其中粮食主产区大多农业生产条件较为优越，农业生产水平较高，近年来，经济发展速度较快，土地竞用越来越激烈。粮食产销平衡区多为经济相对落后的西部地区以及农业生产条件较为恶劣或有特殊饮食习惯的地区，土地利用较为粗放。粮食主销区大多为我国的经济中心城市和沿海发达城市，城市化水平较高，土地利用的集约化水平高，经济发展与耕地保护、粮食安全的矛盾最为突出。为了分析比较优势，图1对它们的土地产出效率差异进行了测算。

由图1可见，1996年以来，不同粮食分区单位土地面积上所承载的GDP总量均呈增加趋势。2005年与1996年相比，单位土地面积上GDP产出，粮食主产区增长1.8倍、主销区增长2.5倍、产销平衡区增长2.3倍。说明各地区土地利用集约化程度都有了较大的提高。但不同粮食分区单位土地面积的GDP产出总量有较大差异。1996年，粮食主销区单位土地面积GDP总量是主产区的4.6倍、产销平衡区的9.6倍。2005年，粮食主销区单位土地面积GDP总量是主产区的5.8倍、产销平衡区的10.2倍。单位土地面积GDP产出的差异，实际上揭示了不同粮食分区土地保护的机会成本的差异。与主产区、产销平衡区相比，粮食主销区土地保护意味着要以牺牲更多的经济增长为代价，因而耕地非农化的驱动力更为强大。相应地，土地保护机会成本较小的地区，土地竞用的激烈程度则相对较小，土地保护的难度也相对较小。从经济区域化的趋势而言，土地产出效率存在的巨大差异，也为寻求地区间经济补偿途径提供了有益的线索。

2 不同粮食分区耕地保护补偿途径分析

不同粮食分区耕地保护的外部性补偿可以从税收政策和市场调节两个方面来实现。

2.1 机会成本税

对粮食生产而言，因种植粮食而占用的耕地的机会成本，并不取决于农业的产出水平，而是取决于当地的社会经济水平。因此，粮食生产的机会成本是一种社会成本，对之实行补偿是一种社会补偿（胡靖，1998）。在很多国家，农业的补偿已经成为财政中一项稳定的用于农业的开支，但是我国却没有一项稳定的、明确的税收来源。因此，为了使粮食生产的机会成本得到社会稳定的补偿，就有必要设立相应的税收项目，使享受粮食安全好处的各个成员对粮食安全承担相应的责任。鉴于此税收主要针对粮食生产与发展其它产业之间巨大的机会成本差异，并且粮食生产机会成本随着经济的高速发展而迅速上升，可将该税收项目定名为“机会成本税”，主要向粮食总量不能自给的粮食主销区征收，用于对粮食主产区粮食生产的补偿，从而建立有利于促进区域土地利用效率提高或耕地保护的经济约束机制。

下面以图2来说明机会成本税在实现粮食主销区对主产区补偿的机理。

如图2所示，MAC为实施耕地管制时耕地占用的边际控制成本(人、财、物的投入等)。MAC随着耕地用途管制制度的不断实施，其边际费用则相应递减。MSC1、MSC2分别是粮食主销区和粮食主产区耕地占用的边际社会成本，由于主销区非农化程度高，经济相对发达，耕地资源稀缺程度更高，因而其曲线在粮食主产区之上。假如两地实施耕地管制的边际成本曲线一致，则通过税收调节，粮食主销区耕地占用在L1的水平上，粮食主产区在L2水平上，显然，L2大于L1。上文已经分析过，主销区边际耕地占用的GDP增长远高于主产区，占用耕地对经济发展的作用更大，因而有着扩大耕地占用的趋向。假如主销区要占用L2的耕地，则其税费水平将达到T3，即主销区占用同样的耕地，产生的税收差T3-T2。因而，只要支付少于此值的费用（即机会成本税），主销区就愿意向主产区提供补偿，用于“购买”土地非农化 “指标”，从而提高土地的产出效率。在这种情况下，从全国总体利益看，用同样的耕地控制成本，产出了更多的GDP，实现了又快又好的发展。

2.2 GDP增长提成

土地资源的投入是GDP增长的重要因素，由于粮食生产与其它产业相比，具有明显的竞争劣势，GDP增长对耕地占用不可避免。GDP增长提成的设置是基于GDP增长对经济发展的重要作用以及其增长所带来的负的外部性，这里主要指因追求GDP增长而带来的耕地非农化的代价性损失。通过实行GDP增长提成，提高耕地占用效率，体现经济发展带来的社会财富分配的公平性。由于我国粮食主产区与主销区经济发展存在巨大差异，具有设置GDP增长提成的条件和可能性。现以图3说明GDP增长提成在实现粮食主销区对主产区补偿的机理。

由图3可以看出，MGS1为粮食主销区边际GDP增长占用耕地，MGS2为粮食主产区边际GDP增长占用耕地，随着GDP的增长，主销区与主产区耕地边际占用均呈下降趋势。但主销区与主产区边边际曲线存在明显差异。同样占用耕地为S1情况下，粮食主销区与主产区产出的GDP分别为G1和G2，其差距为G1-G2。从加快发展国家利益出发，倾向于由主销区占用耕地，而主产区保护耕地。在产出同样GDP(G1)的情况下，粮食主销区要占用S1的耕地，而粮食主产区要占用S2的耕地，其耕地占用差异为S2-S1，从保护耕地的角度出发，同样倾向于由主销区占用耕地，而主产区保护耕地。但如果这种倾向通过政策或其它措施得以实现，那么，主产区的GDP增长权就受到了侵害，而主销区的粮食安全的责任则没有得到落实。假定主销区为保障其粮食安全，其实际占用耕地数量应为S3，则其损失了GDP增长值为G1-G3。而这部分耕地为主产区用于非农化开发，其GDP增长为G4-G1。显然，G1-G3大于G4-G2，总体上是不经济的，即占用了同样的耕地，GDP产出量却减少了。因而，从国家总体利益出发，就形成了主产区减少耕地占用，保障粮食安全，而主销区在经济增长的同时，对主产区实行经济补偿的政策动因。而主销区为了保持经济增长，也就愿意花费一定的费用（少于GDP增长所带来的收益），从主销区“购买”耕地用于非┡┗。

2.3 基于市场贸易的补偿途径——产销区购销协作

粮食是带有公共产品属性的特殊商品，通过明确公共产品的产权可以在一定程度上消除外部性。由于粮食的产权界限明确，通过市场要约形成的贸易关系，具有较低的运作成本和较高的运作效率，只要粮食购销双方都信守承诺，在粮食总量和结构正常波动的情况下，可以通过市场主体发挥作用，保障全国的粮食安全供应。从实际情况看，我国实行粮食安全省长负责制，销区政府在粮食安全上的责任，使其有与产区实行粮食购销协作的动因。而粮食是产区主要的经济产品之一，是其经济发展的重要依靠，因而产区有与销区建立稳定协作关系的经济驱动。

(1)虚拟性价格补偿。从单纯的价格形成机制看,一个地区的粮食价格是其综合生产能力与生产投入品的函数,即其综合生产能力越高，粮食生产成本投入越低，其粮食价格越低，在市场上越具有竞争力。但从区域间耕地保护补偿角度分析，两个地区的粮食价格分别是其综合生产能力、生产投入品及耕地使用的机会成本的函数。由于销区的耕地保护机会成本远高于主产区，因而其生产的粮食价格必然会高于主产区（虚拟价格），从而不具备市场优势。这样就形成了主销区对主产区进行价格补偿的动因。

(2) 产业扶持性补偿。粮食生产和经营是主产区的主要经济支柱，发展粮食加工业，延长粮食产业链是主产区经济发展的必然选择。但主产区往往囿于经济实力、技术能力、居民素质等方面的原因，粮食产业的潜能难以得到充分发挥。而销区往往经济比较发达，同时出于粮食安全的考虑，有意向又有能力帮助主产区发展粮食产业。

(3)粮食储备性补偿。储备粮是中央及各级人民政府储备的用于调节粮食供求总量，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其它突发事件等情况的粮食，是保障粮食安全的重要的物质载体。用于储备粮的费用也是正常情况下各级政府为粮食安全所支付的主要支出。粮食的异地储备，明确粮权为销区所有，产区企业承担保管责任，享有相应的储备费用补贴，这是正常经营活动以外的补偿。从产区角度看，粮食异地储备，实际上增加了产区在粮食生产方面的收益，增强了保护耕地的动力，因而具有耕地保护外部性补偿的性质。

3 不同粮食分区间耕地保护补偿运作机制

建立一个运转流畅、有效率的机制对平衡粮食主产区利益关系具有重要意义。

3.1 机制建立的原则

耕地保护补偿机制的构建应该体现以下基本原则：

(1) 中央政府主导的原则。粮食作为准公共产品，在其价格形成中，市场是失灵的。一般地 说，主销区享受了粮食安全带来的好处，却无法通过市场本身的机制承担起相应的责任。这种市场失灵必须通过政府管理的介入来得到纠正，由中央政府在主产区和主销区之间采取差别化的政策来调节其利益关系，使两者之间实现可以接受的利益均衡。

(2)不同粮食分区责、权、利相一致的原则。目前，我国粮食主产区与主销区之间存在比较严重的权、益失衡问题。这些失衡主要表现在：①粮食主产区发展权的部分丧失。与粮食主销区相比，主产区种植粮食的比例更高，由于种植粮食与其它产业存在巨大的产出和效益差异，必然在一定程度上影响到其经济发展速度，而这种发展权的丧失不可能通过市场途径得到补偿。而粮食主销区则通过“搭便车”，享受到了粮食安全带来的好处。②我国粮食生产和经营中的超经济行为，使粮食主产区利益难以得到保证。无论在粮食紧缺或宽裕的情况下，粮食主产区都不可能实现超额利润，而且连社会平均利润也难以实现。③通过市场的粮食贸易，粮食主产区利益向主销区转移。为了扭转粮食主产区与主销区利益失衡的趋势，在制定基于粮食安全的耕地保护补偿机制过程中，一定要充分考虑主产区利益向主销区流失的实际，由主销区向主产区提供适当数量与形式的补偿，以充分体现主销区与主产区在粮食安全上责任对等的政策设计。

(3)发挥比较优势的原则。粮食属于土地密集型产品。根据比较优势理论，销区应当用劳动密集型产品换取土地密集型产品。如果销区也要实现粮食供应的完全自给，就势必要把有限的耕地资源从经济效益高、比较优势明显的产业转移到经济效益低、比较劣势明显的粮食生产上。而如果产区一味占用耕地发展其它产业，与销区相比在耕地产出上具有明显劣势。因此，站在全局高度，从国家整体利益出发，必然需要通过粮食产销区之间的优势互补，在实现粮食安全的前提下，占用最少的耕地，实现经济更快、更好的发展。

(4)发挥市场机制作用的原则。在加强国家在耕地资源配置和粮食安全调控的同时，要注重充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用。建立统一、开放、竞争、有序的粮食大市场，利用粮食批发市场上的粮源这一“动态储备”，保证粮食供需平衡。对粮食主产区而言，发育充分的粮食市场，为粮食生产者提供真实、及时的产需信息，对产区调整生产结构，延长粮食产业链条都具有重要┮庖濉＊

3.2 补偿机制框架

耕地保护补偿实际上是粮食产销区利益关系与承担责任的重新调整，其利益流向与利益关系主体如图4。

外部性补偿的利益主体主要包括三个方面：①地方政府（包括粮食主产区与粮食主销区）及其内部的粮食经营与占地企业；②粮食主产区与主销区政府；③中央政府与粮食主产区与主销区政府。实际上，涉及到外部性补偿的利益相關者远远超过上述这三个方面，如主销区的粮食生产者、主产区的耕地占用企业、主产区与主销区的粮食消费者等等，但这三个主体在基于粮食安全的外部性补偿中，利益关系更为直接，其行为对耕地占用、粮食安全的影响更为巨大，因而也就成为利益调整最为重要的对象，妥善处理好这三个方面的关系，就可以在很大程度上实现补偿机制的协调运转。

3.3 不同粮食分区耕地保护外部性补偿机制

3.3.1 机会成本税与GDP增长提成

设想其运作方式如下（见图4）：

（1）合理界定机会成本税与GDP增长提成交纳的主体。从保障粮食安全的思路出发，GDP增长提成和机会成本税的交纳主体是粮食主销区，其中，GDP增长提成由主销区政府按年度交给中央政府，再由中央政府支付给粮食主产区，用于与提高粮食综合生产能力有关的投入。机会成本税的交纳主体，是主销区占用耕地的企业或其它法人主体，由主销区税务部门代收，全额上交主销区政府，再由主销区政府交中央财政，用于补偿粮食主产区。

（2）合理确定GDP增长提成与机会成本税的收取额度。GDP增长提成与机会成本税的收取，既要体现粮食主销区对粮食安全的责任，为粮食安全承担相应的经济负担，又要体现尊重地区差别，利于加快经济发展，从而实现主销区与主产区双赢的效果。具体说，粮食主销区通过GDP增长提成和机会成本税对粮食主产区的补偿，应小于其从增加耕地占用中得到的经济收益，在此幅度内确定合理的比例。比例的确定，要有充分的耕地信息为基础，没有科学的耕地信息支撑，就难以做出科学的决策。尤其是要对耕地占用的成本—效益、区域不同产业类型的用地需求做出准确的分析。

（3）深入分析GDP增长提成与机会成本税使用环境。两者可以综合使用，也可以单独使用。不同地区耕地占用的类型不尽相同，两种方式各有其不同的适用环境。GDP增长提成，比较充分地体现了地方政府在粮食安全中的责任，是以政府为单位收缴的，因而是“粮食安全省长负责制”的有效体现，在主销区经济相对发达的省份，执行起来较为可靠，而在经济较为薄弱的省份，则较为困难。机会成本税的交纳主体是主销区的企业或其它占用耕地的法人，从中国当前的土地税收体系看，这一制度若要得到实施，仍然需要不断地探索。

（4）资金应主要用于提高主产区粮食生产能力，以保障全国的粮食供求平衡。以GDP提成或机会成本税方式从主销区向主产区提供的补偿，主要包括三个方面的投入。一是用于对粮食生产者的补贴，刺激生产者对粮食生产的积极性，增加劳动力投入，提高生产水平。二是用于提高粮食综合生产能力。如增加农业基础设施改造的投入，兴修水利，改良土壤，购买农业机械，建设农业设施；增加对农业科技研究和农业技术推广的投入，提高科技对粮食生产贡献率。三是用于对粮食生产组织或经营者的补贴，提高粮食生产的组织化程度及粮食产业化水平，增加粮食生产的附加值。

3.3.2 基于市场的产销协作机制

粮食产销区政府之间签订的购销协议的约束力很弱，稳定的产销合作机制除了产销区之间的点对点对接外，更重要的是必须引进政府的调控机制（罗守全，2003）。

在具体运作上，中央政府可以从包干给粮食产销区的粮食风险金中，分别调出部分资金，作为双方的履约风险基金。首先，中央政府通过粮食供需调查，测算出各地区的粮食常年余缺数量，经地方政府认定后，将其作为年度调入或调出粮食数量的考核指标，并在一定时期内保持稳定。中央政府根据各省粮食余缺量的大小，按比例提留一部分粮食履约风险金，根据各省的履约情况确定补偿对象和补偿数量。粮食产销区分别根据本地粮食余缺的数量及具体品种，在平等协商的基础上签订粮食购销合作协议。为鼓励竞争，一个粮食主销区可以同时与多个粮食主产区签订粮食购销合作协议，防止卖方垄断市场。同样，一个粮食主产区也可以与多个粮食主销区签订粮食购销合作协议，防止买方垄断。年度末，如果粮食主产区（主销区）完成了年度调出（调入）的粮食数量，则将所提取的粮食风险基金返还本省。对未完成年度调出（或调入）粮食数量的各省，视其实际完成情况给予部分返还或不返还，并将剩余部分用于奖励完成任务的地区。如果粮食产销区都未能完成调入（调出）数量，可能会出现两种情况：在粮食丰收之年，粮食主产区粮食销售困难，积压严重；在粮食歉收之年，粮食主销区买粮困难，库存薄弱。无论出现哪种情况，都会加剧粮食区域布局的不平衡，并可能导致粮食价格的剧烈波动，不利于保护种粮农民的利益，不利于国家粮食安全。这时，中央政府可视当年粮食供需状况做出增加或减少中央政府储备粮的决策，利用收回的粮食履约风险金弥补储备粮收购或销售过程中发生的各项费用。

（编辑：田 红）

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