透视中国监狱体制改革

在计划经济时代，中国监狱实行的是“监企合一”的体制，也就是，监狱生产“统购统销”，经费供给实行“以收抵支”和“大包干”。这种体制适应了当时的经济社会发展要求，曾经起到过积极作用。但随着市场经济体制的逐步建立，“监企合一”的监狱体制越来越不适应形势的发展和变化，其自身矛盾日益凸显。监狱越来越偏离“惩罚与改造相结合，使罪犯脱胎换骨重做新人”宗旨的状况，引起了高层的重视。2003年，国务院决定在上海、重庆、陕西等6省(市)开展监狱体制改革试点工作。现在，改革情况怎样了？

“监狱体制不改不行了”

陈焕奎，重庆市司法局局长。和记者说起当初重庆力争参加第一批监狱体制改革的感受时，口气依然严峻：体制影响了刑罚执行，不改怎么行？怎么能保障司法公正？

陈焕奎所说的“体制”，指的是计划经济时代中国监狱实行的“监企合一”的体制，也就是，监狱生产“统购统销”，经费供给实行“以收抵支”和“大包干”。

据了解，这种体制适应了当时的经济社会发展要求，曾经起到过积极作用。但随着市场经济体制的逐步建立，“监企合一”的监狱体制越来越不适应形势的发展和变化，其自身矛盾日益凸显。

用陈焕奎的话说：“监狱经费缺口大，不得不以生产为重，一个监狱七八个领导只有一个是管监管改造的；二三十个科室大多数是管生产经营的，监狱的刑罚功能被淡化了。”

重庆女子监狱政委吴琳告诉记者，改革前每天一睁眼，琢磨的就是抓生产，班子碰头也多是为生产。

重庆市监狱新生机电有限公司总经理向建民曾经做过凤城监狱的监狱长，他说，改革前，为能维持正常运转，有的监狱每月都要向民警借钱，有了就还，没有就先欠着，啥时能还谁也说不准。

据介绍，“重生产、轻管教”观念在我国监狱中影响很深。重庆市监狱八监区监区长张旭东说，改革前，民警的精力大都用在抓生产上，很少想到执法公正。服刑人员从劳动场所回监区常是一窝蜂，很容易带违禁品进来，威胁监区的安全。

“监狱体制改革要实行监企分开”

重庆市监狱八监区服刑人员李某告诉记者，改革前，管教干部对服刑人員的管理有人为因素，帮教服刑人员多是干部谈话，形式单一、枯燥。

监狱越来越偏离“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨，使罪犯脱胎换骨重做新人”宗旨的状况，引起了高层的重视。

2001年，司法部对全国监狱现状进行调研。2002年，中央提出了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱体制改革目标。

2003年1月31日，国务院印发了《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》，决定从2003年开始，在黑龙江、上海、江西、湖北、重庆、陕西6省(市)开展监狱体制改革试点工作。

司法部监狱管理局副局长李豫黔告诉记者，监狱体制改革的要务就是要实行监企分开，收支分开，监社(社会)分开，建立监狱经费全额保障制度，以达到强化监狱刑罚职能的目的。

有关人士透露，重庆市监狱体制改革之路，非常具有代表性。

陈焕奎是2002年得知中央要进行监狱体制改革试点的信息的，当时公布的试点并没有重庆市，“监狱体制改革对重庆监狱发展是个机遇，一定要争取。”时隔5年，陈焕奎对记者说，“那会儿真是急了。”“我们先向市委市政府的主要领导说明监狱体制改革的重要性，争取领导支持。后来，市领导和我一起去司法部争取加入改革试点，并公开表态：重庆砸锅卖铁也要搞监狱体制改革，也要保证按1∶1的比例承担中央财政的配套资金。”陈焕奎说，市里成立的监狱体制改革领导小组中就有3个市委常委。

监狱体制改革最大的成效是什么

“监狱体制改革最大的成效是什么？”记者问。

司法部监狱管理局副局长李豫黔的回答是：“监狱体制改革使其刑罚职能得到了强化，监狱人民警察队伍建设加强，专业化水平大大提升。”

据李豫黔讲，目前，一批教育改造、心理矫治、监所管理、警务管理、狱内侦查、临床医学等监狱工作急需的专业、紧缺人才已经充实到监狱人民警察队伍中来。

经费全额保障在一定程度上为监狱卸了经济包袱，监狱的安全稳定、监管设施逐步改善，人防、物防、技防体系逐步健全，特别是监狱体制改革与布局调整相结合，逐步实现服刑人员劳动由分散向集中、室外向室内转变，监狱生产由农业向工业转变。监狱的安全防范能力明显提高，与改革试点前相比，服刑人员脱逃率和狱内发案率均比试点前大幅下降。

服刑人员的教育改造质量也有了进一步提高。在过去体制下不同程度存在的重生产、轻改造，重监管、轻教育的倾向逐步得到扭转，监狱把提高教育改造质量贯穿于工作的全过程，依法完善监管改造工作机构和制度，增强管理改造、教育改造和劳动改造的有效性。

“过了河的卒子只能向前”

改革试点争来了，还要争取财政、人事、编制、工商、税务等部门的支持。最后是系统内部，监狱领导、民警和职工都要做工作，因为监企分开后，工人怕下岗，民警怕脱警服，监狱领导怕政治待遇有变化。

针对这些顾虑，重庆市司法局党委给大家吃了定心丸：工人不下岗；去企业的民警采取委派制，还是警察身份，并且提出以后提拔干部要有企业经历；领导政治待遇不变。这些政策稳定了队伍。监企分开，没有先例，也就有风险：一是去企业人员前程的风险；一是弄不好监狱乱了的风险。这时就有人说，明分暗不分，就没风险了。而陈焕奎说，原则不能变，“过了河的卒子只能向前，没退路”，他还提出了先分开后完善、先运行后规范、先维持后发展的改革思路。2003年3月17日，重庆市监狱系统体制改革的大幕拉开了。

重庆市监狱管理局党委副书记、副局长秦伯勤说，2003年，重庆监狱系统财政拨款翻了一番，实现了全额拨款，结束了监狱半自给自足的历史。

监狱实现了监企分开、收支分开和监社(社会)分开，重庆市监狱管理局成立了监狱国有独资公司——渝剑集团，各监狱组建分公司。

执法经费与监狱企业生产收入脱钩、将干警收入与生产效益脱钩，建立了监狱与监狱企业彻底分开的新体制，监狱与监狱企业在机构、职能、人员、收支、资产和监社等5个方面实现了全面分开，剥离了监狱办企业职能，确保了监狱刑罚执行职能和劳动改造服刑人员手段的不断加强。 （张亦嵘 柴黎/《法制日报》）