快速城市化：要和谐不要冲突

周伟林

时下，有关地方政府或在规划着扩大建成区地盘、或在揣摩着行政区划的扩张，或花费巨大投入搞各种“标志”工程的新闻不断见诸报端。种种事实说明，中国在城市化道路上不断加速发展已是不以人们意志为转移的客观存在。与此同时，快速城市化过程中矛盾和冲突日益突出，为我们带来了种种挑战，对此，笔者认为很有必要进行深入探讨和研究。

十七大报告指出，走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。这为中国城市化发展道路明确了方向。但是具体如何贯彻落实，还需要发挥全体公民的聪明才智和首创精神。

城市是什么呢？城市现象其实很难定义，它既是一个景观、一片经济空间、一种人口密度，也是一个生活中心和工作中心，甚至还是一种气氛、特征或者一个灵魂。在美国学者丹尼尔•贝尔眼里，“一个城市不仅仅是一块地方，而且是一种心理状态，一种主要属性为多样化和兴奋的独特生活方式的象征；一个城市也表现出一种使想囊括它的意义的任何努力相形见绌的规模感”。另一个美国学者凯文•林奇则说：“城市可以被看作是一个故事，一个反映人群关系的图示、一个整体和分散并存的空间、一个物质作用的领域、一个相关决策的系列或者一个充满矛盾的领域。而这些暗喻中包括有很多价值内容：历史的延续，稳定的平衡，运行的效率，有能力的决策和管理，最大限度的相互作用，甚至政治斗争的过程。某些角色会从不同的角度成为这个运转过程中的决定性因素，如：政治领导人、家庭和种族、主要的投资者、交通技术人员、决策精英、革命阶层，等等。”

英国著名的城市规划大师彼得•霍尔进一步将世界上的城市分为三种类型：“应付老龄化的成熟城市”，人口稳定或者下降，经济成长和转型缓慢，有处理环境问题的资源是其特点；“对付非正式超限发展的城市”，那里人口快速增长，经济严重依赖非正式行业，贫困非常普遍，环境和公共卫生的基本问题突出，管理困难；“应付奋力成长的城市”，这些城市人口增长率在递减（某些城市也面临老龄化的前景），经济成长依然迅速，但受到别的国家的新挑战，繁荣也带来了环境问题和其他社会问题。目前中国的城市似乎正“应付奋力成长”，处在快速通道中的城市化过程必须处理好几个方面的问题：

第一，人多地少，这一基本国情的影响将是深刻而全面的。人口多，耕地少，水资源、能源矿产稀缺，环境压力大。我国适合城市化发展的平地面积只占12％，合115万平方公里，人均平地面积和日本一样，等到人口高峰时甚至将少于日本。由此产生的交通模式，必然要求发展公共交通，而不提倡过度的私人交通；住房模式，也是发展高密度、小户型的住宅，限制低密度的别墅；同样，产业模式必然要求是节能减排的。

第二，速度、比例和质量。城市化率在30％到70％左右之间增长较快，之后就相对稳定了。英国1801年城市化率为26％，到1890年达到72％，用了90年；法国从1851年25．5％增至1970年72％，用了120年；美国从1870年25．7％到1960年70％，用了90年；日本从1930年24％增至1970年72％，只用了40年。它们的城市化都是在工业化和全球化的基础上完成的。中国现在已经进入了全面的工业化和全球化，城市化的速度、比例以及质量，最终将取决于中国的内需及其产业在全球的竞争优势，取决于中国融入世界体系后全球经济秩序的重组和协调，受着资源要素、国际产业分工和贸易条件甚至文化生产力等因素的影响。

第三，非均衡的城乡体系，与“城市偏向”的政策有关。政府将投资主要投向城市基础设施建设，并持续扩大对城市生产的商品和服务的需求，使城市的公共品供给比农村要好得多；“圈地”产生了大量资金，不少农民却陷入了种田无地、就业无岗、低保无份的境地。当然在特定条件下，城市偏向政策可能有利于发挥集聚经济的作用，因此政府采用该政策可能加快了城市化进程。但实际上，越是将资源层层往上集中，下面就越是会被抽空，从而越是失去发展的机会。城市化的本质是工业化，它的合理规模要看企业或者社会管理服务机构能提供多少工作岗位，因而其真实内涵，不是行政区划调整造成的城市人口的数字增加，也不是完全放开管制、放任自流的人口潮涌式地向城市迁移而带来的虚假城市化，更不应该是大量的贫民窟。城市化是一个动态演化的过程，今天的中国，充满了二元结构（区域、户籍、就业、社会保障、土地等）的冲突与交融，必须均衡城乡空间和利益关系。

最后，面对如此复杂而艰巨的社会文明演化，如何“做对”企业、居民和政府各方的激励——即形成基本上“和谐”而非冲突的力量？企业和居民是城市发展主体，但是政府在各种层次（大到国家、区域、城市群、城市，小到乡镇和新农村建设）的战略规划、投资建设和管理，其意志都贯穿其中，扮演着多重角色。因此如何界定、协调政府与企业和居民的利益，是应对快速城市化的制度前提，必须正确处理好。（作者系复旦大学城市经济研究所所长，经济学教授）