我国地方政府绩效评估的实践：成效、问题与改进

楚德江

摘要：地方政府绩效评估是提高政府管理效能、提升政府服务品质的有力工具。我国地方政府绩效评估在实践中有着多样化的探索，对于转变政府工作作风、提高政府绩效、促进行政民主化等发挥了重要作用。但是，我国地方政府绩效评估在实践中还存在着评估过程不够规范、评估系统不够完善、缺乏政府成本分析、评估存在单向性和封闭性等缺陷。改进我国地方政府绩效评估实践，要求深化对地方政府绩效评估的认识、加强政府绩效评估的理论研究、提高绩效评估的法制化程度、完善政府绩效评估体系并重视评估结果的反馈和应用。

关键词：绩效评估；地方政府；公共管理

中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0006—03

20世纪90年代以来，政府绩效评估引起我国学术界和实践界的普遍关注。这不仅是由于新公共管理理论在我国的传播和影响所致，同时也是我国转变政府职能、推进行政改革的现实需要。我国地方政府绩效评估的实践也在各地的探索中不断总结经验，逐步得到完善。当然，由于政府绩效评估本身的复杂性、评估体系的不完善、评估理论研究的落后以及评估人员的专业素质不高等因素的影响，我国地方政府绩效评估还存在着诸多的问题，需要进一步探索解决途径，完善我国的评估实践。

一、我国地方政府绩效评估的实践历程与基本做法从20世纪80年代初我国开始探索对政府进行绩效评估至今，我国地方政府绩效评估大致经历了三个阶段：（1）20世纪80年代初到90年代初。这是我国地方政府绩效评估的探索起步阶段。当时地方政府绩效评估的一个突出特点是自上而下的评估，并与干部考评和任务检查相联系，体现了上级对下级的监督与控制；另一个特点是评估的随意性大，缺乏细化的评估指标，是一种粗放型的部门考评。评估的主要形式是当时常见的大检查、大评比、专项调查等。（2）90年代初到90年代末。这是我国地方政府绩效评估的快速发展时期。在这一阶段，理论界和实践界对政府绩效都给予了高度关注，政府绩效审计、政府绩效评估、政府绩效管理等理念被引进并得到广泛宣传。特别是随着新公共管理理论的引入和传播，政府绩效评估的价值得到公共管理理论界和公共部门的实践者的高度重视。在实践中既有对政府部门的综合绩效评估，也有针对具体行业的组织绩效评估。这一时期的地方政府绩效评估存在的最大缺陷是绩效评估指标缺乏系统性和科学性，经济绩效被当作首要的甚至唯一的测评因素。（3）90年代末至今。这是我国地方政府绩效评估走向科学化的阶段。在这一时期，政府绩效评估的思想已被理论界和实践者所普遍接受，政府绩效评估开始走上系统化和规范化的道路。一方面，一些地方和部门开始建构系统的政府绩效评估指标体系和政府绩效管理体系；另一方面，规范政府绩效评估的地方立法和部门立法开始出现，使地方政府绩效评估逐步走向了定期化和规范化。特别是中央提出科学发展观之后，学术界和政府部门围绕落实科学发展观、树立正确的政绩观进行了深入地探讨，我国地方政府绩效评估的理论和实践进入到一个新的阶段。

根据我国地方政府绩效评估的对象和内容，可以将其大致分为两类：一类是针对政府各机关的综合绩效评估。如南京、珠海等地的“万人评议政府”，深圳市的“企业评政府”，甘肃省的“非公有制企业评议政府”等政府绩效评估活动。另一类是针对具体行业、部门的组织绩效评估。如北京市的“国家机关网站政务公开检查评议”，科技部制定的“高新区评价指标体系”，教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系等。在实践中，地方政府绩效评估存在多种形式。从评估主体来看，有单一主体评估和多元主体评估；从评估对象来看，可分为机关评估、组织评估和项目评估；从评估者与评估对象的关系来看，可分为内部评估和外部评估；从评估方式来看，可分为目标责任制评估、社会服务承诺制评估、绩效审计、效能监察、效能建设、行风评议等。

二、我国地方政府绩效评估的实践成效

随着我国地方政府绩效评估活动在各地的开展，政府机构、社会组织甚至普通公众对于通过开展政府绩效评估改善政府管理品质均抱有极大的热情和期待，理论工作者和实际工作者也越来越重视理论研究与评估实践的结合，地方政府绩效评估在实践中取得了一定的成绩。

1.开展地方政府绩效评估的氛围初步形成。第一，中央高层对政府绩效评估高度重视。中央提出建设“服务型政府”，要求各级政府树立正确的政绩观，关注各级政府提供公共服务和公共产品的效能和品质，积极完善各级政府的绩效评估体系。第二，行政管理体制改革的步伐不断加快，行政过程的透明化程度不断提高，建设对公众负责的责任政府成为社会的共识，这为开展地方政府绩效评估提供了基本的民主政治环境。第三，公民参与政府管理的积极性和能力不断增强，他们把参与地方政府绩效评估视为行使公民权力、监督政府工作的新途径。第四，各级地方政府，特别是政府领导人高度重视政府绩效评估，把开展政府绩效评估作为提高政府效率、改进政府管理水平的有效手段，积极探索政府绩效评估的有效途径。

2.有效促进了政府绩效的提升。第一，政府绩效评估明确了政府工作的绩效标准，为政府机构及其工作人员提供了改进绩效的目标和方向。第二，政府绩效评估的强制性效力形成了对政府机关及其工作人员改进绩效的持续压力，使改进工作作风和工作方式、提升服务效率和服务品质成为各级政府的自觉行动。第三，通过开展绩效审计和效能监察，及时发现和改正政府工作中可能存在的违纪、违规行为和浪费、低效、低质量等问题，有利于防止政府绩效目标实现过程出现偏差。

3.强化了政府责任。通过把政府绩效评估与组织奖惩有机结合起来，使绩效评估成为上级政府监督和激励下级的有效手段。评估结果一般分为优秀、良好、合格、不合格等档次，对考核成绩优秀的单位给予精神和物质奖励，对未完成工作目标的单位的主要领导实行诫勉、降职甚至免职或责令辞职，凸显出政府绩效评估的强制性效力。

4.有力地促进了行政民主化进程。第一，地方政府绩效评估活动的开展使政府绩效信息的公开成为必需，从而推动政府行为走向了公开化和透明化。第二，地方政府绩效评估重构了地方政府与社会的关系。政府绩效主要体现为政府行为的社会效益，社会公众成为政府绩效的主要评判者，推进地方政府从社会管制者的角色转变为社会公共服务提供者的角色。第三，公民参与地方政府绩效评估强化了公民对政府的监督与约束，促进了公民权利的实现。

三、我国地方政府绩效评估中存在的主要问题

虽然我国地方政府绩效评估取得了一定的成绩，但由于我国开展地方政府绩效评估的历史较短，对地方政府绩效评估理论的研究也不够深入，在实践中还存在着许多问题。

1.评估的规范化程度不足。到目前为止，我国地方政府绩效评估尚缺乏相应的法律和制度保障，评估内容、评估方法、评估程序都缺乏科学有效的规范。在缺乏制度性保证的情况下，我国地方政府绩效评估还不是一种定期开展的以促进政府绩效持续改进为目标的活动，难以发挥政府绩效评估对政府绩效提升的持续推进功能。在评估过程中，主要领导人的态度对评估结论具有重大影响，难以保证评估结论的公正和公平。地方政府绩效评估的规范化程度不足还极易导致评估中的不正之风和腐败行为，使地方政府绩效评估走向其目标的反面。

2.评估系统不完善。第一，评估主体单一。在实践中虽然存在着社会组织、公众等参与政府绩效评估的探索和尝试，但主要还是上级政府对下级进行评估，是作为上级对下级进行监督和控制的一种手段而存在的。第二，绩效评估指标体系及其权重设置不够科学。由于政府目标的多元性、政府成本与收益的非关联性、政府活动影响的广泛性和长期性等特点，政府绩效评估指标的确定极其困难。而且，在指标权重的设置也容易受到政治导向的影响，侧重一些指标而忽视另一些指标。第三，评估方式单一。定量评估时容易忽视那些不易测评的指标，而定性评估时又忽视定量分析。

3.评估存在单向性和封闭性。从我国地方政府绩效评估的实践来看，地方党政领导人通常是这一实践的发起者。在这一过程中，上级政府承担着成立评估机构、设计评估指标、选择评估方式、组织评估实施的责任，作为评估对象的下级政府和组织往往无权参与评估指标的设计和评估方法的选择，体现了地方政府绩效评估的强制性和单向性。从社会参与的角度来看，我国地方政府绩效评估又表现出明显的封闭性。一方面，评估主体单一，评估过程不透明，社会团体和公众缺乏参与政府绩效评估的有效途径；另一方面，政府运行的隐秘性，使外部评估事实上难以开展。同时，社会组织和公众的参与意识和能力也亟待增强，政府开展绩效评估的外部压力明显不足。

4.评估缺少政府成本分析。政府绩效评估应该关注投入与产出、产出与效果之间的对应关系，但在我国的地方政府绩效评估实践中，存在着严重的重产出而忽视成本的倾向。在政府绩效评估与政府成本缺乏直接联系的情况下，政府会极力促使投入最大化，忽视以成本最小化来提升政府绩效，导致各地劳民伤财的形象工程、政绩工程花样翻新、屡禁不止。正如臧乃康教授所指出的，政府绩效与政府成本关系间接，并不是说两者之间没有联系，问题在于人们经常把注意力放在政府行为短期内产生的效益和效果上，而忽视了为此付出的巨大成本和昂贵代价。［1］

5.行政过程不够公开，绩效信息沟通困难。政府绩效评估实际上是政府绩效信息的收集、整理、比较和分析的过程。缺乏行政公开，政府绩效信息难以有效沟通，公众对政府绩效评估的标准、过程和结果不知情，长官意志就会对评估结论产生巨大影响，就难以保证评估过程的科学性、评估结论的公正性和评估功能的有效发挥。2007年4月5日国务院总理温家宝签署的《中华人民共和国政府信息公开条例》将于2008年5月1日起施行，将对我国政府信息公开产生积极的影响。

四、我国地方政府绩效评估的改进策略

伴随着经济全球化的深入发展，国家之间的竞争不仅体现在经济、科技、军事、人才等方面，更体现为各国政府管理水平和服务水平的竞争。完善政府绩效评估，提升政府管理效能已成为各国政府的共识。推进我国地方政府绩效评估水平，充分发挥绩效评估在提升政府管理水平中的积极功能，需要进一步改进和完善我国的地方政府绩效评估。

1.提高认识，加强研究，培训人才。政府绩效评估是政府管理过程的一个重要环节，“它不仅有助于指导社会宏观发展战略目标的实现，有助于改善公共项目的未来决策，增强公共项目的后续能力，提高公共管理效能，而且有助于公共管理部门明确责任并由此增强部门间更好地学习和合作，从而提高公共管理水平”。［2］完善我国地方政府绩效评估首先要充分认识地方政府绩效评估的价值、功能和意义，从战略高度认识政府绩效评估。其次要加强地方政府绩效评估的研究工作，积极探索科学开展地方政府绩效评估的原则、指标、方式、途径和手段，并把理论研究与实际评估活动有机结合起来，不断总结经验，逐步建构完善有效的地方政府绩效评估体系。在这个过程中，培训地方政府绩效评估的专门人才是顺利开展评估的重要一环。地方政府绩效评估涉及面广、关系重大、任务繁重而复杂，需要有一批精于政府绩效评估的专业人员才能胜任评估工作，以确保地方政府绩效评估活动的有序、高效和公正。

2.提高地方政府绩效评估的法制化程度。政府绩效评估是一把双刃剑，公正、公开和规范的绩效评估能有效激励政府机构及其工作人员提高工作效率和质量；相反，主观随意的绩效评估只会打击先进，增加猜忌和不满，甚至滋生腐败。所以，开展政府绩效评估必须遵循科学的原则、程序和方法。从西方各国的经验来看，政府绩效评估一般都通过法律法规的形式予以规范和保障。这样，既增强了政府绩效评估的权威性，又保证了政府绩效评估的规范化和正确方向。

3.完善地方政府绩效评估体系。从当前我国地方政府绩效评估的现实来看，可以从评估主体、指标体系、评估技术和沟通机制等几个方面来完善我国的政府绩效评估体系。第一，变单一评估主体为多元评估主体。评估主体应包括上级政府、下级政府、协作的组织和团体、利益相关者、政府政策的目标群体等。各评估主体在评估中的地位（即其评估分值在最终评估分值中所占的比重）会因评估对象和评估目的的不同而变化。第二，成立独立的政府绩效评估机构。该机构负责地方政府绩效评估的具体工作，可以是官方的也可以是非官方的，但不能与被评估机构有上下级关系，也不能与被评估机构及其政策实施有直接的利益关系，必须处于一种独立和超脱的地位。第三，完善地方政府绩效评估指标体系。地方政府绩效评估指标体系的设计应坚持如下原则：经济发展指标与社会发展指标相结合；短期绩效指标与长期绩效指标相结合；效率指标与质量指标相结合；效益指标与公平指标相结合；定性绩效指标与定量绩效指标相结合，并尽量用可量化的的指标反映人们的价值判断。第四，采用科学的评估技术和先进的评估手段。积极借鉴私营部门的绩效评估技术和手段，结合政府绩效评估实际，开发出适合政府绩效评估的具体技术手段。第五，完善政府绩效信息沟通机制。通过建立电子政府，构筑政府内部上下级之间、同级政府之间以及政府与社会之间的信息沟通网络，并建立政府绩效信息系统专门负责日常政府绩效信息的收集、整理和加工。同时，建设透明政府、提高行政民主化水平也是沟通政府绩效信息的重要条件。

4.重视绩效结果的反馈和应用，持续改进政府绩效。在我国，政府绩效评估既是选拔任用领导干部的重要依据，也是鞭策后进的强制性手段。如许多地方实施的“末位淘汰制”即是如此。但地方政府绩效评估的着眼点和立足点不应在奖惩，而应在于激励评估对象和改进政府绩效。因此，地方政府绩效评估应是一种多元主体、多元视角、全方位的持续性的评估过程，注重绩效信息的及时沟通与交流，发挥其绩效监督和导向功能，促进地方政府不断改进管理方式和管理手段，持续提升政府绩效。

参考文献

［1］臧乃康.政府绩效评估及其系统分析［J］.江苏社会科学，2004，(2)：141—147.

［2］张旭霞.公共部门绩效评估［M］.北京：中国商务出版社，2006.261.

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