试论我国少年警察制度的建立

刘东根

〔摘要〕少年警察对于预防少年违法犯罪、保护少年合法权益的作用重大。我国的少年警察制度在立法和司法实践两个方面都处于较低的发展水平，为完善我国的少年保护机构和少年司法机构体系，更好地实现预防、惩治少年违法犯罪和保护少年的目的，我国应当建立完善的少年警察制度。我国少年警察制度的建立包括机构设置、职责确定和人员配备三个方面，其中，职责确定是核心部分。

〔关键词〕少年警察；职责确定；少年司法制度

〔中图分类号〕 D9〔文献标识码〕 A〔文章编号〕1008-2689（2008）04-0043-05

少年警察是指专门负责处理少年案件的警察，包括设在警察部门内的专门处理少年事务的分支机构和一般警察机关中负责处理少年事务的警察人员。[1]专业的少年警察对于预防少年违法犯罪、保护少年合法权益的重要作用已被多个国家和地区的司法实践所证实，也已被有关国际决议、公约所认可。1955年，联合国第一届犯罪预防与罪犯处遇大会通过的《防止青少年犯罪决议》指出：“防止少年犯罪，是警察机关的重要职责之一，应重点加强这一工作。国家应积极促使在普通警察机构中，设立少年科，并加强对少年警察的训练和少年犯罪侦查的特殊训练和研究，以帮助他们提高解决少年犯罪问题的能力。”《联合国少年司法最低限度标准规则》(北京规则)也明确规定了警察内部的专业化，强调了设立少年警察的必要性，该规则第12.1条规定，“为了圆满地履行其职责，经常或专门同少年打交道的警官或主要从事防止少年犯罪的警官应接受专门指导和训练。在大城市里，应为此目的设立特种警察小组。”对该规则的说明指出，必须对从事少年司法的所有执法人员提供专门训练。由于警察是与少年司法制度发生接触的第一步，因此，他们的行为必须有充分认识而且恰当，这一点极为重要。特种警察小组对改善少年犯罪的预防、控制和少年犯罪的处理是不可缺少的。

一、境外少年警察制度的发展及我国少年警察制度的现状

（一）境外少年警察制度的发展

1、境外少年警察机构的设置

在英、美、德、日、台湾等许多国家和地区的少年司法系统中，少年警察制度都已建立并发挥着举足轻重的作用。在日本，各都、道、府、县警察本部及警察署，分别设置了“少年警察课”或者“少年警察股”，配备包括少年案件主办人、少年辅导员等专职少年警察，专门处理少年案件，研究如何以少年为对象有效地开展警察活动。[2](389)据2001年4月统计，日本全国约有8600名警察从事“少年警察活动”，其中专职警察3800人。在8600名少年警察中，各都道府县警察本部共计约1300人，地区警察署约7300人。[2](123)

在美国，警察部门特别是市级警察机构都建立了专门的少年部门作为其组织结构的一部分。即使在偏远地区相对较小的机构也至少有一名少年官员专门处理少年事务。[4](123)德国凡是较大的警察局一般都设有一个分局或者分部，称为“少年署”，专管少年案件的调查。在英国，警察部门也设有专门的“少年

部”。[5](353)从上世纪90年代起，我国台湾地区为了应对青少年犯罪问题急剧严重的问题，有效预防少年犯罪，加强少年辅导，市县警察机关在刑警队少年组的基础上陆续成立了少年警察队。

2、境外少年警察的职责

关于少年警察的职责范围，上述国家和地区的具体规定虽有所不同，但共同点都是将处理少年违法犯罪案件和预防少年违法犯罪并重，甚至后者更是少年警察的工作重点。下面以日本、美国和台湾地区为例，分析少年警察的职责范围。

日本少年警察的职责主要有：就青少年事项进行日常工作；对有不法行为少年采取教育措施；消除对青少年的各种不良影响因素；创立有益青少年发展的社会环境；宣传动员社会各界关心青少年成长。日本少年警察在预防和遏制青少年犯罪以及在对青少年教育中，发挥了良好的作用。

美国的少年警察在少年犯罪防治方面的工作主要有以下七个方面：（1）预防与制止少年犯罪；（2）对少年犯罪人实施逮捕；（3）在法庭上为少年犯罪人的起诉作证；（4）协助家长和社区管理教育有问题的少年；（5）监视学校、娱乐场所、音乐会等少年聚集的地方；（6）掌握和提供少年犯罪，特别是青少年团伙犯罪的情报资料；（7）监督控制少年的“身份犯罪”(如逃学、离家出走、宵禁、饮酒等)。[5](354)

我国台湾地区少年警察的主要职责有：（1）少年虞犯或犯罪侦防措施的策划、督导及执行；（2）少年辅导活动(春风专案)的规划办理事项；（3）预防少年犯罪宣导、教育等事项；（4）执行或配合各项少年保护、福利措施；（5）少年犯罪资料统计及分析；（6）行为偏差少年咨商、辅导等协办事项；（7）逃学、逃家或行踪不明少年之查（协）寻。（8）执行校园安全维护；（9）中辍生追踪、协（撤）寻等通报事项；（10）少辅会秘书业务（主要职责包括行为偏差少年实施留队辅导等工作、研订年度辅导少年措施及活动执行计划、订定防制少年偏差行为之辅导流程）；（11）其他长官交办有关少年保护事项。

（二）我国少年警察制度的现状

1、我国少年警察制度的立法

我国关于少年警察制度的规定主要存在于两个司法性文件中。1991年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理少年刑事案件建立互相配套工作体系的通知》规定，“为了进一步贯彻违法犯罪少年教育、感化、挽救的方针，完善具有我国特色的少年司法制度，公安、检察、司法行政各部门应加强相互之间的联系，并逐步建立办理少年刑事案件的相应的机构，使各环节相互衔接起来，以加强对少年犯罪的治理和防范工作”，“对少年犯案件的侦查、预审工作，公安机关应确立专门或者侧重于办理少年人犯刑事案件的人员，有条件的地方，也可以设立专门机构。”1995年《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第6条规定，“公安机关应当设置专门机构或者专职人员承办未成年人违法犯罪案件。办理未成年人违法犯罪案件的人员应当具有心理学、犯罪学、教育学等专业基本知识和有关法律知识，并具有一定的办案经验。”

2、我国少年警察制度的司法实践

从司法实践的情况看，除了在—定时期的个别地方建立了专门办理少年刑事案件的警察力量外，少年警察制度在我国并没有得到真正实施。根据笔者对全国三个省市公安机关的调查，只有个别分局成立了专门审理少年违法犯罪案件的预审组。上海是我国较早探索建立少年警察制度的地区。1986年，长宁区公安分局建立了上海第一个少年嫌疑犯专门预审组，吸取少年法庭的审判经验，将那些适合于少年犯生理心理特点的办案原则和审理方式，运用到预审程序中来，1994年3月又成立了少年案件审理科。[5](353-354)但在刑事侦查制度由侦审分开改革为侦审合一制度后，就没有专门从事少年案件刑事侦查的警察了。2004年后，上海市的杨浦公安分局等又开始实行少年犯罪案件由专门办案组处理。

由此可以看出，与前述提到的日本、美国等国家和台湾地区比较成熟的少年警察制度相比，我国的少年警察制度在立法和司法实践两个方面都处于较低的发展水平。在立法上，我国仅规定在办理少年违法犯罪案件时要设置专门机构或者专人，没有将少年警察的职责扩展到少年违法犯罪的预防和少年保护方面；在实践中，真正建立专门机构或者专人负责办理少年违法犯罪案件的公安机关屈指可数。

二、我国建立少年警察制度的必要性

（一）完善少年保护机构的需要

未成年人保护机构是未成年人保护工作体系的核心，也是工作开展的具体执行者，我国《未成年人保护法》没有明确具体规定未成年人保护工作机构及职责，只是原则性规定中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。目前，我国几乎每个省、自治区、直辖市成立了未成年人保护机构和办公室，但该机构只是一个议事协调机构，没有行政执法职能。该机构的办公室设在共青团，人员编制少，经费有限，也使得工作协调难度大，难以发挥未成年人保护工作的职能。《未成年人保护法》还按照未成年人与其生存空间的紧密程度，由紧至松组织了家庭、学校、社会和司法四个保护体系，表面上看起来构建了对未成年人的全面保护体系，但没有明确的执法机构，也没有一个机构将这四个保护体系联系起来，这在实践中造成了要么多头管理要么无人问津的局面，使得未成年人保护工作呈现呼声高、实效差、雷声大、雨点小的现实。[7]要使我国的未成年保护工作更有实效，就必须进一步完善未成年保护机构，其中的核心措施就是加强警察机关在未成年保护工作中的作用，使其成为未成年保护工作的中心机构。因为，第一，预防和惩治未成年人违法犯罪是警察机关的重要职责，警察在未成年保护工作中的作用也在其他国家和地区得到了证实。第二，警察机关有广泛的执法权限，对少年违法犯罪案件、少年触法案件、少年不良行为、侵害少年合法权益的行为、影响少年健康成长的行为都可以调查处理，而其他机关与团体要么没有执法权，要么仅有非常有限的执法权。第三，警察机关与社会有着更广泛的联系，可以利用的社会资源十分丰富，警察可以及时全面地掌握当地少年违法犯罪、少年权益受侵害等事实，可以充分利用和动员社区、学校、其他机关、团体等资源。

因此，目前，我国少年保护机构的完善应以加强警察机关的作用为发展方向，当然，警察机关本身也必须要同时更加重视未成年保护工作，建立完善的少年警察制度。

（二）完善少年司法机构体系的需要

完善的少年司法制度包括侦查、起诉、审判、执行四个方面的制度。从目前的情况看，我国的少年审判制度一直受到重视，发展得相对完善。从1984年上海市长宁区法院建立第一个少年法庭开始到现在，我国共有少年法庭2420个，少年法庭的法官7233名，已经基本做到了所有未成年人刑事案件都由少年法庭的法官审理，[8]有些地方如成都市中级人民法院已建立了少年法院。[9]少年检察制度也在一定程度上形成，部分地区的检察院专门设立了办理未成年人刑事案件的未检科等部门，如近年来，上海市检察机关在办理未成年人案件中，积极探索捕、诉、防一体化的工作机制，在各区县检察院普遍设立了“未成年人犯罪检察科”，专门办理未成年人刑事案件，取得了社会效果、法律效果的统一。[10]

少年司法制度的进一步发展需要形成相互协调、配套的公、检、法、司的工作机制，但长期以来，相比较法院、检察院，作为少年司法制度第一系统的少年刑事侦查制度没有得到公安机关应有的重视，以至于阻碍了我国少年司法制度的进一步发展与完善，因此，迫切需要建立少年警察制度。可喜的是，在上海市杨浦区检察院的推动下，2004年11月，杨浦公安分局专门成立了未成年人案件审理组。近三年来，杨浦区公检双方探索建立起符合司法规律、适合未成年人特点的一条龙办案机制，形成了一个集侦查、逮捕、起诉、审判、矫正为一体的少年司法保护工作体系。2007年6月，上海市检察院和公安局联合号召现场会，将杨浦的这一首创举措在全市公检系统推广。[11]

三、我国少年警察职责的确定

建立我国少年警察制度的核心是少年警察职责的确定。办理少年违法犯罪案件无疑是少年警察职责的重要内容之一，但如果将少年警察的职责仅定位于此，则并不能充分实现对少年的教育、保护与挽救，也不能实现设立少年警察制度的目的。

少年警察的重点工作对象应包括：违法犯罪少年、触法少年、虞犯少年、不良行为少年、要保护少年。之所以包括这五类，主要有两点原因，一是未成年人的犯罪行为与违法行为之间从犯罪学的角度看并无实质区别，它们的原因、发展变化规律以及预防、治理等问题是相通、相互联系的，违法行为往往是犯罪行为的前兆。为了实现对未成年人犯罪的综合治理、早期干预、早期预防，实现教育、感化、挽救未成年人的目的，少年警察的工作对象除了包括违法犯罪少年外，还必须包括某些与犯罪有内在联系的行为。二是少年的可塑性极强，对被害少年和需要保护的少年如果不及时履行保护职责，则其很容易由被害人转变为施害人。

对不同的少年，少年警察职责的重点不同。下面具体分析。

（一）办理少年违法犯罪案件中少年警察的职责

少年违法犯罪案件是指已满14周岁不满18周岁的少年实施的，违反治安管理处罚法的违法行为案件和违反刑法的犯罪行为案件，即少年治安案件和少年刑事案件。根据我国现行法律的规定，少年警察在办理少年违法犯罪案件时，要比办理成年人违法犯罪案件承担更多的职责，如必须坚持教育为主、惩罚为辅的原则，坚持教育、感化、挽救的方针，采取不同于成年人的讯问方式等。这里重点论述少年警察在办理少年违法犯罪案件时的全面调查职责。

全面调查是指在办理少年违法犯罪案件时，除了要调查少年的违法犯罪事实外，还要调查分析与少年实施违法犯罪行为的主、客观原因密切相关的事实，如违法犯罪少年的生活、学习经历，家庭环境，社区环境，交往对象、交往范围，是否具有不良行为习惯、不良经历，少年的心理、人格特征等，以便在强制措施适用、不起诉裁量、定罪量刑、处罚执行过程中有针对性对违法犯罪少年实施相应的处理措施，制定有效的教育改造措施，也可以使少年警察通过办案发现、总结少年违法犯罪的原因及对策，发现当地存在的促使少年违法犯罪的诱因，从而更好地进行少年违法犯罪的预防工作。

在少年犯罪案件的处理中，有关国际公约和许多国家的立法都规定了全面调查制度，如《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）第16条明确规定了全面调查制度：“所有案件除涉及轻微违法行为的案件外，在主管当局作出判决前的最后处理之前，应对少年生活的背景和环境或者犯罪的条件进行适当的调查，以便主管当局对案件作出明智的判决。”就我国的立法和司法实践情况来看，少年犯罪案件处理中的全面调查制度尚处于初步发展阶段。尽管公安部、最高人民检察院、最高人民法院在各自制定的办理未成年人刑事案件的司法文件中都规定了全面调查制度，但是，相比较于侦查阶段，在司法实践中，全面调查制度在审判和起诉阶段得到了更多的重视。目前，越来越多的法院、检察院已经将全面调查作为未成年人刑事案件审事的必需内容之，有的法院还专门设立了社会调查员制度。但在侦查阶段，公安机关对未成年人刑事案件的侦查还主要是围绕着犯罪事实来展开，并没有贯彻全面调查制度。根据笔者对全国三个省的285名一线刑事办案警察的问卷调查显示，除非查清案情的需要，一般都不将未成年犯罪嫌疑人的生活、学习环境、成长经历、性格特点、心理状态及社会交往等情况作为侦查中调查必备内容之一。另外，《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第10条虽然规定了全面调查制度，但规定该制度的主要目的是为侦查讯问工作服务，是为了更有针对性地制作讯问提纲，而不是为了更好地分析未成年人犯罪原因、预防未成年人犯罪，没有从制度方面将刑事办案与预防犯罪紧密结合起来。因此，本文认为，在少年警察制度建立后，必须转变少年违法犯罪案件的办案指导思想，将惩治与预防相结合作为办理未成年人违法犯罪案件的首要目标，将全面调查作为少年警察办理违法犯罪案件时的重要职责之一。

（二）办理触法少年、虞犯少年、不良行为少年、要保护少年工作中少年警察的职责

1、办理触法少年案件中少年警察的职责

触法少年是指实施了严重危害社会的行为，但因未达到法定刑事责任年龄，依照刑法规定不以犯罪处理的少年。在少年法律体系比较发达的国家和地区，如日本、台湾地区，在《少年法》、《少年事件处理法》等法律中对少年触法案件的处理都有详细的规定。我国目前的法律只注重对违法犯罪少年的处理，对于触法少年的处分形式、处分程序，相关法律的规定都很简单，甚至没有规定。只有刑法第17条规定，因不满16周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要时，也可以由政府收容教养。在司法实践中，少年触法案件的处理机关主要是公安机关，但由于法律规定的缺失，公安机关对此类案件应当如何和理，有哪些职责，都不明确。在很多情况下，公安机关在接受案件后，查清行为人由于刑事责任年龄的原因不负刑事责任后，就告知被害人通过民事诉讼等程序来维护权益，对行为人往往不作出处理。由此产生的结果是，这些触法少年有些继续实施危害社会的行为，在达到刑事责任年龄后又重新进入公安机关的工作范围。本文认为，我国有必要制定专门的少年事件处理法，并对少年独法案件在实体和程序方面作出详细规定，这其中应当包括少年警察在办理少年触法案件中的职责。

2、虞犯少年，是指其性格和生活环境决定将来可能犯罪和触犯法律的少年。如无正当理由逃避家庭。与有犯罪可能性的人和不道德的人交际，出入不良场所的少年等。我国现行法律制度中尚无虞犯少年的概念，我国《预防未成年人犯罪法》第14条规定的未成年人不良行为类型及内容中有部分属于虞犯少年的内容，如旷课、夜不归宿；进入法律、法规规定未成年人不适宜进入的营业性歌舞厅等场所等。对虞犯少年规定专门的处理程序是对有违法犯罪倾向的未成年人进行早期矫正教育和保护措施为目标的制度保障，是预防未成年人犯罪的重要制度和措施。日本和我国台湾地区在有关法律中都规定了专门的虞犯少年司法程序，其中，警察是虞犯少年的主要发现者，也是虞犯少年的制度保护主体，负有广泛的职责，如日本法律中，警察可以询问或传唤虞犯少年，除了不能像家庭裁判所“调查官”那样可以收押、搜查、查证、委托鉴定等，可以拥有其他的任意调查权。[12]

在我国，由于缺乏相关的法律制度和专门的警力，警察在虞犯少年的发现、保护和处理方面都没有发挥应有的作用，因此，需要通过制定专门的法律来规定虞犯少年案件的处理程序和少年警察的职责。

3、办理不良少年工作中少年警察的职责

不良行为少年，指那些饮酒、吸烟、深夜游荡，有损自己或他人德性行为的少年。《预防未成年人犯罪法》是我国第一个规定未成年人不良行为内容的法律，但没有同时规定警察对不良行为少年应负的具体职责。对不良行为少年，本文认为，少年警察的主要职责是及时进行有效的辅导，与相关部门、团体和志愿者合作，通过积极的街头和社区辅导，对不良行为少年和他们的家庭进行指导、忠告。

4、办理要保护少年工作中少年警察的职责

要保护少年主要包括三类，一是指受到违法犯罪或者其他阻碍少年健康成长行为侵害的少年；二是指受到监护人虐待、放纵的少年；三是指有必要采取儿童福利措施的少年，如街头流浪少年。少年警察对这类少年主要履行保护的职责，对第一类要保护的少年主要通过面谈、心理辅导、联系有机机构等措施进行援助，帮助被害人各项诉权的实现；对第二类的，少年警察可以对侵害少年权益的监护人等采取警告、训诫、移送处理等措施；对第三类的，少年警察可以先采取紧急措施，然后移送民政等部门处理。

四、我国少年警察制度的具体构建

（一）机构设置

专门的少年警察机构可以考虑只设在县级公安机关，因为，县级公安机关是办理少年案件，保护少年合法权益的主要机关，地市以上的公安机关对于少年案件的办理主要起指导作用，如果设立专门的少上警察机构则无必要。每个派出所，可以根据辖区内少年案件的数量，指定一名以上的警察专门办理少年案件，执行预防与惩治少年违法犯罪、保护少年合法权益的职责。

（二）职责设置

如前文所述，少年警察机构的职责应当是综合性的，不仅负责少年案件的查处，还要执行保护少年合法权益的职能，将预防、惩治、保护紧密结合起来。

（三）人员配备

少年警察应当具有法学、心理学、犯罪学、教育学、社会学等专业知识，只有这样才能很好地完成其职责，这也是少年警察制度比较完善的国家和地区对少年警察的要求。如，美国的少年警察，往往是多面手，有文体特长，对少年有吸引力；有时是严厉的执法者，将少年犯罪及不良少年绳之以法；有时又是法律顾问和宣传中，向少年提供法律援助，讲援法律常识；有时是排忧解难的社会工作者，帮助有问题有困难的学生应付各种社会压力，减轻他们的负担；有时还是体育教练，组织在街上闲逛、四处惹是生非的年轻人一起打篮球、踢足球，开展有益健康、促进友谊的各项文体活动。[5](353-354)在日本，少年警察需要掌握一定的心理学知识和技能以适应工作，因此，他们常常被称为“少年辅导员”。

根据少年警察的工作职责，有必要配备适时的女性警察和年龄较大、有丰富社会经验的警察。派出所的社区民警虽然不是专门的少年警察，但由于其与社区少年的联系紧密性，也必须接受与办理少年事务有关的专业知识训练。

〔参考文献〕

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［９］邹云翔.保护孩子，光靠少年法院可不够［N］.检查日报，2004-10-19.

［10］高延安.捕、诉、防一体化的实践与思考，法治论丛，2003年第3期，第14页.

［11］王彦钊等.上海杨浦办理未成年人案件公检配套机制解读［N］，检查日报，2007-11-03.

［12］吴海航，黄凤兰.日本虞犯少年矫正教育制度对我国少年司法制度的启示［J］.青少年犯罪问题，2008(2).

（责任编辑：魏增产）

Dissussion on the Establishment of Juvenile Police System in China

LIUDong-gen

（Department of Law Chinese People's Public Security University,

Beijing 100000,China)

Abstract:Juvenile police plays a very important role in the prevention of juvenile delinquency as well as in the protection of legitimate rights of the young. China's police system of juvenile justice legislation and practice are at a low leve of development. For the improvement of our juvenile protection institutions and our justice system agencies, and also for better achievement in the prevention and punishment of juvenile delinquency, we should establish an improved juvenile police system. Our juvenile police system includes institutions, functions and staff equipments, of which functions play a central role.Key words:juvenile police; functions; Juvenile Justice System