资产建设视角下的农民福利

徐德印　丛晓峰

〔摘要〕文章从资产建设的角度分析了资产建设对农民福利的影响,阐述了农民通过土地经营、税收转移支付等手段获取福利的不足，提出通过小额信贷、发展个人账户等手段建设农民资产，认为这对于从根本上消除农民贫困，提高农民福利水平具有一定借鉴意义。

〔关键词〕资产建设； 农民福利；小额信贷

〔中图分类号〕C91 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2008）04-0005-04

总的来说，对社会福利概念的理解有广义和狭义之分。欧美国家是从广义上来理解的，认为社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和服务，旨在解决社会成员在各个方面的福利待遇问题。我国对社会福利持相对狭义的看法，认为“社会福利是国家和社会为增进与完善社会成员尤其是困难者的社会生活而实施的一种社会制度，通过提供资金和服务，保证社会成员一定的生活水平并尽可能提高他们的生活质量，是社会保障体系的有机组成部分之一。”[1]

目前，针对提高农民福利的研究大都基于传统社会保障的视角。不少学者分析了农村的养老、医疗、社会救助、农民工社会保障等制度的建设以及农村基础教育问题。无疑，这些研究对于增进农民福利是相当有益的，其提出的政策建议都着眼于加大对农民的税收转移支付，通过收入再分配的手段来提高农民的生活质量和消费水平。这种以收入、消费为导向的社会政策虽然可以维持农民的一般生活水平，构建农民生活的安全网，但却无助于使农民变得更加强大。

美国学者迈克尔·谢诺登首先提出了一种以资产为基础的新的社会福利政策，掀起了一场从理念到实践的社会政策革命。这种新型的福利政策重视生产的初次分配，主张利用制度化的政策培育农民资产，全面提高人民的福利水平。在美国，1998年颁布了联邦资产独立法案，明确了资产社会政策的法律地位，并且开展了被称为“美国之梦”的个人发展账户示范工程。在英国，政府已经宣布建立一个儿童信托基金和为每个新生儿设立一个终身账户，并做开户配款。在加拿大、澳大利亚、乌干达、秘鲁和中国台湾，也都在进行资产社会政策的试点。[2]虽然在理论和实践上，这项政策取得了明显效果，但是如何从资产建设的视角促进农民资产的培育，提高农民的福利，仍是有待研究的问题。基于此，本文从资产建设的角度对农民的福利进行研究，探讨农民资产建设的制度化手段，以从根本上解决农民面临的生活方面的问题。在此，对农民福利的定义也是比较宽泛的，涉及面也比较广，它不仅包括农民的健康、医疗、子女教育、就业、以及生产和生活的各个方面，而且只要能够增进农民的效能，逐渐培养、提高农民自身的审美情趣、使农民获得物质或精神方面的满足，都可以称之为农民福利，这是一种广义上的概念。

一、当前农民获取福利的

主要手段及其缺陷

（一）以土地保障为主的福利

人多地少是我国面临的最基本的现实矛盾之一，这一矛盾大大限制了农民通过土地获取福利的效应。我国用占世界不到7%的耕地养活了占世界20%的人口，这虽然创造了人类史上的一个奇迹，满足了人民的基本需要，但却不能使农民变得更加富裕。而现在，土地又是农民获得福利、提高生活水平的主要来源之一，这就决定了农民不可能依靠土地经营而过上更加充裕的小康生活。在解决农民温饱问题的基础上，如何进一步提高农民生活质量、缩小城乡差距、促进农民福利增加，成了我们亟待解决的社会问题。如果要全面增进农民福利，实现农村政治、经济和文化的全面繁荣，单纯依靠土地经营是不够的。随着我国经济社会的发展，家庭联产承包责任制逐渐显露出其不足，一定程度上限制了生产力的进一步发展。由于依靠土地获取福利的手段存在不足，我们就应该穷则思变，在原有的基础上不断探索富农、利农的新政策。

（二）政府部门对农村的直接福利投资

为了提高农民福利，使农民在养老、健康、医疗、务工等方面有所保障，国家通过税收转支的手段，试图构建覆盖农村居民的社会保障体系，农村养老以及新农村合作医疗相继在农村展开。值得欣慰的是，农民在些项目中受益匪浅。尤其是对于那些丧失劳动力的老年人、残疾人以及没有劳动力的儿童，更是得到实惠。但是我们应该看到，这种投资都是以提供服务或者直接补贴为取向的，而且其目的是构建农村社会的安全网，其待遇是保障农民的基本生活水平。这种福利不仅保障水平较低，而且也具有一定的随意性，表现为我国农村福利制度的碎片化，没有形成一种制度化的资产建设手段培育农民的资产，因此不利于农民资产的积累。农民没有权利自由经营自己的养老和医疗保险金，这不仅使得大量的保险金处于闲置状态，而且还面临着贬值的压力。这种通过转移支付实现的福利政策虽然为农民的基本生活提供了一条最低的安全保障线，但从农民的长远生计来看是非常不利的。由于农民缺乏对保险金的自由处置权，他们无法从长计议，这就大大降低了农民的个人效能。由此可见，要想全面提高农民的福利，使农民有较强的未来取向，就必须加强农民资产培育的制度化建设。

二、资产对农民福利的影响

2008年的中央一号文件进一步明确了农民家庭财产的法律地位，提出要创造条件让更多的农民获得财产性收入。这说明了国家对于提高农民福利政策的新趋向。这是因为，资产与收入是源与流的关系，收入只能维持人们的消费，而资产则能改变人们的思维方式和互动方式。有了资产，人们就可以从长计议，追求长期的目标。也就是说，收入只能填饱人们的肚子，资产则能改变人们的头脑。[3]资产对于农民的改变是多方面的，与农民福利的提高是紧密相关的。从广义上讲，农民积极的政治参与、个人社会资本的增加、自身抵御风险能力的提高以及为子孙造福的能力，都与他们的福利水平高度相关，而资产对于以上几个方面都是有影响的。具体来讲，资产对农民的影响主要有以下几个方面：

（一）资产可以提高农民的政治参与

由于农村中青壮年劳动力大都外出打工，参与农村政治的多是妇女和老人，这就造成了农民的政治参与度不高，农村严重内虚化和空洞化。[4]究其原因，主要是农民的经济基础没有达到一定的水平。当前，由于村委会职权的萎缩，更难调动农民政治参与的积极性。在外打工的农民绝不会放弃自己的工作，回乡参与村中的事务。实践也证明，在农村政治参与度高的大部分都是经济条件较好的村民。首先，在经济方面他们无后顾之忧，可以更好地处理村中事务；其次，通过政治参与，他们可以拥有更多的社会资本，为他们带来更大的经济和社会利益。要想提高农民政治参与的热情，促进农村决策的民主化、科学化，必须促进农民的资产建设。从广义上来讲，积极有效地政治参与也是农民的一种福利，但由于经济贫困等原因，农民参与政治的热情大大降低，这不仅阻碍了农村政治建设的步伐，也让农民的政治福利受损。

（二）资产可以促进农民社会资本的积累

只有拥有资产，农民才可以通过长远规划，对个体的人生进行有效地设计，也只有这样，农民才有可能全面提高自己的福利。资产对农民的社会资本积累会产生积极作用，主要表现在：第一，资产可以提高农民的社会地位。农民对其他人进行评价的时候，一个重要的标准就是你有没有钱，也就是这里所谓的资产。第二，资产可以促进农民社会支持网络的形成。根据霍曼斯的交换理论，资源是与人交往的砝码。如果一个农民一无所有，那么带给他的不只是贫困，更主要的是人际网络的贫乏。在一个充满经济理性的社会中，人们交往的目的就是获得最大程度的利益，没有人愿意和不掌握任何资源的人交往。社区的发展虽然离不开外来资源的引进以及社区外人员的参与和支持，但是增加农民自己解决问题的能力，依靠农民自己的努力，始终是推动农村发展的重要手段，也是解决“三农”问题的根本。利用资产的推动，培育农民的综合能力，启动农村内源式的发展才是最终的目的。总之，资产可以有效地促进农民社会资本的积累。

（三）资产可以提高农民规避风险的能力

随着工业化和城镇化进程的加快，农村不再是一个生产自给自足、生活和外界不相往来的生活圈。由于市场的冲击，农村面临的风险也逐渐地增多。总的来说，表现在生活和生产两个方面，而资产对于化解这两个方面的风险都有着不可估量的作用。

首先，资产可以化解生活中的风险。在农民的日常生活中存在着许多隐形的风险，最近的三鹿奶粉事件就是最好的证明。许多隐形的风险会给带来人们意想不到的危害。由于农民的收入比较低，自身的脆弱性比较高，一旦发生疾病、意外事故等突发事件，无疑于雪上加霜，影响他们的正常生活。因病返贫、因病致贫和因意外事故而使家庭面临危机的事件屡见不鲜。这不仅会影响到农民的生存，而且会影响到农民子女的正常教育，影响到后代的福利。如果农民拥有足够的资产，他们就可以通过各种渠道构筑自己的安全网，如购买商业保险、基金等，以提高他们规避风险的能力。足够的资产可以在发生突发事件时为农民提供有效保障，使他们拥有一个较高质量的生活水平。

其次，资产可以抵御生产性的风险。农民的生产性风险主要有以下几个方面：一是自然灾害。农业生产对于天气条件的依赖性很强，如果发生旱涝灾害，肯定会影响农民的收入。有时候，自然灾害对于一些种植专业户的打击更是致命性的。二是良种推广过程中的风险。随着农业现代化的推进，科学技术的应用越来越广泛，品种的改良就是一个主要表现。由于每一个新生的物种都无法保证其安全性，要想从中受益，就必须承担一定的风险。在推广优良品种的过程中，出现质量问题也是无法避免的。一旦发生这种情况，农民势必要承受一定的损失。三是化学肥料的副作用。为了改良土质，获得更大收益，农民对土地的投资大部分都花在了化学肥料上。尤其随着物价的上涨，农业生产资料也是水涨船高。花费这么多，最可怕的就是由于化学肥料的质量问题，破坏土质，影响农民的利益。总之，生产过程中农民遇到的风险是方方面面的。如果拥有足够的资产，就可以通过多途径分散投资，提高收入，减少或避免生产过程中可能遇到的风险。农民自身的脆弱性以及外来的生活生产方面的风险大大降低了农民的福利水平，只有探索培育农民资产的制度化手段，规避农民面临的风险，才能提高农民福利。

（四）通过资产代际转移能够促进后代福利

按照中国的传统，家庭资产一般会通过代际转移的方式转移给子女，子女可以将继承的财富进行投资或用在其他方面，以获取个人更大的成功。这种通过资产生财产的福利效应是收入无法企及的。另外，通过资产获得的福利效应不仅仅是收入，来自资产丰富家庭的子女在起点上可以比普通家庭的子女更高，包括教育、技能、社会交往资本等。因此，他们获得个人成功，或者资本积累相对来说就比普通家庭或贫困家庭子女更容易一些。

三、农民进行资产建设的主要手段

通过制度化的手段培育农民的资产，也就是农民资产积累的一种制度化的结果，其具体路径有土地、个人发展账户以及小额信贷。

（一）真正把土地转化为农民增收的资产性工具

我国农村实行的是土地集体所有制，农民没有相对完整的土地产权。而现存土地政策的最大弊端就是产权主体虚置。土地对农民而言，仅仅是经营性的收入工具，而不能把土地作为创收的资产。在不改变现有土地制度的情况下，如何在政策许可的范围内发挥土地的资产性作用是我们必须解决的问题。这可以从以下两个方面入手：

一方面，村集体同农户签订长期的合同。国家规定农民对土地的承包权是三十年，而作为一项资产来讲，这样的期限是相对过短的。以果农为例，他对土地的投入很多，周期也会很长，但是三十年的期限一到，土地必须重新分配，产权被收回或者出现使用变更的情况。所以，适当放宽农民经营土地的期限，有利于给农民利用土地创收营造一个稳定的政策环境。只有营造了这样的环境，才能提高农民在土地上的收益和在农村发展的积极性，也就实现了以土地资产为基础激发农民自主创业的积极性。

另一方面，通过农民入股的形式，实现土地所有权和经营权的分离。明晰土地产权制度，可以为农民带来较大的受益，同时也可以使农民的收入更加稳定，更能受到法律的有效保护。最近，十七届三中全会提出的允许以多种形式流转土地承包经营权，实际上就是赋予了农民更充分的土地经营权，对于农民利用土地获得财产性收入给予了更大的保障，使土地作为社会保障的作用更加明显。

（二）发展个人账户

个人账户是以存款配额为主要资助形式的储蓄项目，与其他受资助的储蓄账户不同的是,它面向贫困者，通过配额形式而非减免税收来提供资助。[5]对于没有资产的农民来讲，没有工作就意味着贫困。因为工作收入是他们最主要的生存方式。收入来源的单调性，是农民贫困的主要原因。从教育方面来看，子女教育是农民面临的主要问题。很多农民的子女在初中阶段就由于贫困等原因面临着辍学的危险，这就严重地危害了下一代发展的能力，从而可能产生“马太效应”，导致贫困的恶性循环。针对这一问题，政府可以通过强制储蓄、补贴存款的方式发展专门用于农村教育的个人账户。个人账户要专款专用，不仅使农村的贫困家庭得到一定的补贴，储蓄了教育资产，并且也是和国家的发展密切相连的。

（三）实施小额信贷，鼓励剩余劳动力自主创业

小额信贷坚持“相信穷人的能力，挖掘和发现他们的潜力”这一基本理念，通过金融制度、金融工具和穷人组织制度三个方面的创新，消除了高利率剥削，给穷人创造了自我发展的机会，并将穷人组织起来，使他们相互支持，从中发现自身的政治和经济力量，从而打破贫困的恶性循环，达到帮助贫困者实现自我就业和发展的最终目的。[6]通过社区，对有能力进行经营种植、养殖或是发展小型加工产业的农民进行考察，合格后可以为他们提供小额的信贷支持，为他们的发展提供启动资金，提高农村人力资本的利用效率。同时也可以通过这部分人的发展，在农村形成一个较完善的产业链。通过这个产业链，吸纳更多的就业人口，促进乡村企业的发展，而乡村企业的发展又可以加快农民的土地、房屋向创收性资产转化。但在现实中，金融机构基于对金融风险的控制，对于农民贷款的条件非常苛刻，这样的制度环境对于农民的资产积累是非常不利的，政府部门应该通过政策性支持，为农民的小额信贷提供一个良好的制度环境。

〔参考文献〕

［１］钟一鸣.建立和完善我国社会福利制度的思路初探[J].发展,2006.

［２］杨团、孙炳耀. 资产社会政策与中国社会保障体系重构[J].社会学研究,2005,(2).

［３］迈克尔·谢诺登. 迈克尔·谢诺登.资产与穷人[M].北京:商务印书馆,2007.

［４］丛晓峰.乡村发展中精英的角色与功能[D].中国农业大学博士论文,2008.

［５］熊贵彬、黄晓燕.资产社会政策在我国反贫困中的前景分析[J].思想,2005(6).

［６］孙艳艳.小额信贷与个人发展账户的比较研究[J].山东大学学报,2005(1).

（责任编辑：左鹏）

Asset Building Review of the Farmers Welfare

XU De-yin CONG Xiao-feng

（School of LawUniversity of Jinan, Jinan 250022,China）

Abstract: This paper analyses the impact of asset building on farmers' welfare, and illustrates the shortcoming of gaining the welfare via land running, tax-transfer payment. It brings forward the solutions of gaining welfare via microfinance or developing personal account, which are helpful for eliminating the farmers poverty and level up the welfare standard.

Key words: asset building; the farmers' welfare; microfinance