农村土地市场化的重庆探索

王维博

8月中旬，重庆市传出消息，已向中央申请全国首家农村土地交易所，在国家现有法律法规和政策范围内，以城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩为中心，开展农村土地使用权或承包经营权流转服务。

消息一出，立即引起极大关注，多家媒体报道称，农村土地即将入市。当地理论界接受采访时称其为重庆统筹城乡综改的突破口。

8月28日，重庆市政协常委、西南大学教授邱道持在接受《中国新闻周刊》采访时说，农村土地流转市场化，是对现行土地流转制度的创新。

瞄准进城农民的建设农地

与学者的乐观相比，交易所的主要推动者，重庆市委常委、常务副市长黄奇帆在接受《中国新闻周刊》采访时则认为，农村土地交易所交易范围只在农村集体建设用地与城镇建设用地之间流转，与传统上意义上农村承包土地流转是两个不同的慨念。

即使只是集体建设用地的流转，这一市场化的操作模式依然引起人们的极大关注。

邱道持曾任重庆市国土局副局长。他告诉《中国新闻周刊》，和全国其他地方一样，重庆农村存在建设用地存量大，相当一部分处于荒芜、闲置的境况。

邱道持说，重庆市直辖10年，共有500万农民进城，按每人200平方米计，至少有100多万亩农村建设用地腾出来，“但这10年，重庆全市农村建设用地总量仅减少10万亩。”

另一方面，重庆每年新城市建设用地指标为100平方公里，但实际需求为300平方公里，用地非常紧张。同时“民”改“居”之后，对城市建设用地需求也很大。

“事实上，农民进城不是耕地减少，而是增加了。”黄奇帆说，重庆农村人均建设用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，一个农村人口转化为城市人口就节约170平方米左右建设用地。“重庆现有农村户籍2300万，如果有1000万转移进入城镇，就可节约17亿平方米建设用地，等于增加250多万亩耕地。”

在黄奇帆看来，农村建设用地绝大部分以前都是良田沃土，阳光、土质等农作物种植的基础条件都比较好，通过专业化整理和严格验收把关，可以确保耕地质量不下降。

“城乡统筹的关键环节一是土地，二是农民工，三社会保障和公共服务。就土地而言，农村建设用地、城市建设用地增减挂钩的流转。这正是土地交易所要解决的问题。”黄奇帆说。

土地流转的第四种探索

建农村土地交易所，使农村建设用地进入市场流通，是重庆统筹城乡综合配套改革而向中央申请的12项政策之一。

邱道持透露，早在2005年，浙江、成都等地就已开始城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点改革。重庆也曾申请加入试点，但一直未获批。

虽然试点未获批，但在农村土地流转的其他方面，重庆一直在进行探索。去年6月份，重庆获批城乡统筹综改试验区以后，有关方面就可开始进行土地流转的“先行先试”。

邱道持介绍，重庆的土地流转探索主要有三种：

一是土地入股，建立土地股份公司，农民以土地折价入股，与业主共组公司。例如涪陵某养殖公司，业主出资100万，与农民共同承包200亩地，农民以耕地的30年承包权折算入股，按股分红。

另一种就是九龙坡、江北区先行试点的“土地换保障”流转方式，即以宅基地换住房；农耕地/农业承包权换就业或社会保障，但这种方式只能在近郊试行，因为这些地区工业基础好，财力厚，农用地流转时有较高收益。

这种“换”有两种去向：交给村里，发展农业，花卉、现代养殖，在村里建立养老等保障，仍为农业用地，部分宅基地复垦耕地发展农业，耕地总量不减少。

第三种是村、镇建立农村土地流转服务中心，将自发的农地流转变成有组织的流转。

三种尝试基本上都是区县范围内的农业用地流转，但为后来的建设用地指标跨区交易积累了经验。邱道持说，综改试验区先行先试的权力也给农村土地交易所的探索提供了改革的空间。

除了区县的探索外，综改试验区获批后，部分土地专家也给重庆提出建立农村土地交易所建议。去年10月，现任北京大学中国经济研究中心主任周其仁，就曾给同为国家综改区的重庆和成都提出试办土地交易所的建议，在其建议递交到时任中共重庆市委书记的汪洋时，当时就得到了积极的回应。

曾担任过国土局副局长的邱道持去年底也曾以“以制度促进农村土地流转”为题进行调研，并向市政府提出“建设农村土地交易市场”的建议。

去年底，有关部门开始着手研究农村土地交易所的方案，重庆市政府研究室的一位负责人透露，相关细则一直列为高度机密，参与人员甚至与市政府签订“保密协议”，不得向外界透露任何具体细节。

但该负责人说，方案主要由政府研究室和国土局的部分专家参与，具体细则也考虑了一些外地专家的建议。

一年多的探索，在今年4月开始突破。知情者透露，重庆市政府在2008年4月底向国务院递交申请，两个月后，国务院各部委组成调研组来渝进行专题调研。8月6日，国土资源部与重庆市政府签订《推进统筹城乡综合配套改革工作备忘录》，首次将重庆纳入城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，支持“探索建立城乡统一的土地交易市场”。

知情者说，“9月下旬，相关政策即将陆续出台。”

保护农民利益的配套制度成关注焦点

“农民如果能够自由交易，其收益自然比现在的拆迁补偿高出若干倍。”8月25日，重庆市合川区合阳城街办事处马岭村主任宋廷康接受《中国新闻周刊》采访，显得很兴奋。

“以前土地流转都在区县范围内，转来转去还是搞农业，农民真正从流转中得到的收益并不高”宋廷康说。

有关方面估计，重庆农村土地交易所一旦获批，将直接给重庆带来以下诸多好处，包括改变现有的“政府拿地之后卖地”的现实局面，解除征地制度所造成的对立，让农民更好地参与土地的市场交易，获得更多收益。

担任合川区濮湖村村文书的唐传容对此看法不同，“宅基地进行市场交易是件好事，但现在农户宅基每家只有几百平米，这么小的一块地，即使复垦了，指标太小拿到市场上卖给谁？”

此外，村集体的建设用地怎么交易，所得的利益如何分配？也是一个现实问题，在唐传容看来，要真正保障农民利益，土地交易所还需更多的配套制度才能实现。

显然，建立农村土地交易所，如何解决利益的二次分配，保障农民收益是重要课题。

作为土地问题专家，邱道持认为，完善、建立该制度，充分尊重农民意愿，让农民有知情权，有话语权，听取农民意见，建立完备的权益分配，交易规则，定价规则等，才能切实保证农民利益。

作为重庆市农村土地交易所的主要推动者，黄奇帆也表达了同样的看法，在他看来，保障农民利益是土地流转的根本宗旨，而在市场化过程中，农民利益更需要科学、严密、严格、透明的流程管理来保障。★