大学生资助政策和运行机制的研究

楼世洲　邬敏燕

〔摘要〕我国自80年代末开始构建的以奖学金、学生贷款、勤工俭学、特殊困难补助、学费减免和绿色通道为主体的、多元化的大学生资助政策体系，在帮助家庭经济困难学生入学，确保每一位贫困大学生顺利完成学业等事业上取得了一定的成效。但随着对贫困大学生资助行运的不断深入，现行大学生资助政策体系中存在的一些问题也逐渐显现出来。要解决这些问题，应从健全贷款担保机制、加大违约惩罚力度、强化助学资助的教育功能、建立学生信用信息管理系统等方面入手，使我国大学生资助政策朝着与我国社会主义经济体制相一致的方向发展。

〔关键词〕大学生；资助政策；运行机制

〔中图分类号〕G64〔文献标识码〕 A 〔文章编号〕1008-2689（2008）01-0140-05

进入21世纪以来，我国高等教育规模得到了迅猛发展，至2006年，高等教育的毛入学率已达23%，高等教育已进入了大众化教育时代。面对迅猛扩大的办学规模，由学生及其家庭承担部分教育成本——向学生收费，成了高校筹措教育经费的重要手段，学费占高等教育经费的比例大幅度提高。由于我国地区间经济发展的不平衡和社会结构的二元性，高等教育学费对处于收入偏低的群体而言存在着巨大的经济压力。因此，如何体现教育机会均等，构建大学生的资助制度，成了我国政府和社会各界关注的热点。

大学生助学贷款制度是目前我国大学生资助政策的主体。大学生贷款主要包括三种贷款形式，即国家助学贷款、高校利用学校资金对学生办理的无息借款、一般性商业助学贷款，其中以国家助学贷款为最主要的贷款资助方法。学生贷款制度有利于引导学生树立自立自强、诚实守信的观念，有利于鞭策学生勤奋学习、努力上进，有力地推进了高校学生素质教育的改革；为学生获得公平、公正的教育机制，提供了社会保障机制。学生贷款制度是我国资助高校贫困家庭学生的最主要措施之一，它已成为我国全日制公办普通高校资助贫困家庭学生政策体系的主体。自1999年开展国家助学贷款工作7年以来，全国申请助学贷款累计总人数395.2万人，银行审批人数240.5万人；申请贷款累计总金额305.6亿元，银行审批金额201.4亿元。7年间，240万学子在国家助学贷款政策的帮助下，改变了自己的命运。

一、现行大学生资助政策运行机制存在的问题

经过国家、高校和金融机构的不断探索和努力，大学生资助工作虽然取得了显著的成效，尤其在我国东南沿海经济发达地区，大学生资助工作无论在资金投入还是资助覆盖面上，均使绝大多数贫困大学生得到了及时有效的资助。但在全国范围而言，由于地区间经济发展的不平衡，现行大学生资助政策体系在具体的运行中还存在着一些问题。

（一）资助供给明显不足

从教育部2006年9月14日公布的数据可以看出，我国大学生资助供给是不足的。2005年我国普通高校在校生为1562万人，按贫困大学生占普通高校学生20%比例计算，该年我国普通高校的贫困生约有312万人左右，然而该年资助体系中占主导地位的助学贷款发放学生为92万人，仅占贫困学生29.48%，教育部办公厅于2005年9月发布的《关于采取措施，进一步推动以国家助学贷款为重点的高校贫困生家庭学生资助工作的通知》，对海南省、天津市、黑龙江省、内蒙古自治区、青海省、甘肃省、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区等8个省的国家助学贷款工作作了通报批评，指出其所属的绝大多数高校都没有落实国家助学贷款承办银行。这从一个侧面反映，越是经济不发达地区，大学生资助供给越显不足，而那些地区的资助需求却越大。

（二）助学贷款的主体地位没有得到充分体现

从2005年全国助学贷款发放情况看，学生通过助学贷款获得资助的途径同样存在市场供给不足的问题。助学贷款是商业银行的授信业务，其资金来源于银行吸收的存款，但商业银行的盈利性和安全性目标要求助学贷款的发放必须遵循信贷资金运行的基本规律，即在解决贫困生实际困难的同时，也要有效防范信贷风险、保证信贷资金安全。与普通贷款相比，助学贷款具有较大的不确定性：困难学生和家庭大都难以提供有效的抵押和担保，商业银行对助学贷款业务的风险控制十分有限；助学贷款的周期较长，市场不可预测的因素较多；商业银行贷前对贷款学生的真实还款意愿和还款能力处于严重的信息不对称；贷后由于学生毕业后流动性大、不确定因素更多，商业银行催收贷款的难度较大。助学贷款的这些业务特征决定了商业银行对于该类信贷产品由于无法控制风险而缺乏供给意愿。另一方面，助学贷款业务涉及面广，单笔金额小，手续繁琐，贷前、贷中和贷后都需要耗费大量的人力，管理成本高昂。商业银行在开展此项业务的时候既要面临资金成本高、利润微薄的问题，也要面对因开展该项业务而放弃其他较高收益信贷投向的机会成本。虽然财政部出台了国家助学贷款呆坏帐核销办法，允许商业银行在税前核销，但核销的也是商业银行自己实实在在的利润。基于以上原因，助学贷款业务存在市场短缺和缺乏财务可行性的问题。根据中国扶贫基金会2005年调查数据显示，在申请国家助学贷款的贫困生中，仅有51.5%的同学获得了国家助学贷款，有48.5%的同学没有获得。从中可以看出，助学贷款在大学生资助事业中的主体地位没有得到充分体现。

（三）受助大学生的诚信缺失问题

在大学生通过助学贷款资助方式解决入学困难的同时，贷款学生的诚信缺失问题也有所显现。按照金融部门现行的不良贷款考核标准，2005年国家助学贷款不良贷款率约为12.88%，违约率普遍高于其他个人信用贷款。一些学生甚至把助学贷款当作免费的午餐，在贷款时就报以无偿使用的心态。一些学生出于占有隐性补助或者利用低利率贷款从事其他投资或消费的目的，在签订贷款合同时故意隐瞒家庭经济状况，尽量提供有利于贷款合同签订的信息，获得国家助学贷款，使资助资源不能得到有效使用。在各个高校的新生报到场所，有时会碰到一些新生，穿着名牌的服装，陪同的家长穿金带银的，手里却拿着乡政府出具的家庭经济困难证明，想通过国家助学贷款交纳学费，要求通过绿色通道办理入学手续。

中国建设银行某市分行提供的一组数据颇能说明助学贷款学生的诚信缺失问题。2005年该行共有信用贷款673笔，其中助学贷款220笔，其他信用贷款453笔，助学贷款违约40笔，其他信用贷款违约1笔；2006年该行共有信用贷款l238笔，其中助学贷款508笔，其他信用贷款730笔，助学贷款违约113笔，其他信用贷款违约2笔。如果按违约个体计算违约率，助学贷款的违约率，2005年为18.19%，2006年为22.24%；其他信用贷款的违约率，2005年为0.22%，2006年为0.27%。2006年助学贷款和其他信用贷款的数据对比见图。

大学生是国家和社会的栋梁之才，是祖国的未来，曾被誉为“天之骄子”，可见社会对他们所寄予的厚望，而助学贷款违约情况却曝露出助学贷款学生严重的信用危机，这是一个需要引起高校和社会关注的问题。

二、对进一步完善以国家助学贷款为主体的信贷助学机制的思考

利用国家助学贷款对贫困大学生进行资助在保证教育机会均等，维护高校和社会稳定，帮助经济困难学生顺利完成学业等方面发挥了重要的作用。首先，由银行参与的贫困生资助事业，相对减轻了社会和政府筹集资助资金的压力；其二，让大学生用毕业后的收入支付教育成本，是教育公平的体现；其三，国家助学贷款能增强学生的责任感。但由于国家助学贷款的高管理成本和贷后很高的追偿成本和违约损失，及贷款呆坏帐损失的政府担保缺失，使承担助学贷款操作的银行办理国家助学贷款的商业驱动力明显的不足。要使国家助学贷款得到可持续发展，在贫困大学生资助工作中发挥主导作用，需要一套完善和有效的制度。

（一）健全助学贷款风险各方承担的担保机制

助学贷款是面向贫困大学生的信用贷款，存在较大的不确定风险，违约率普遍高于其他个人信用贷款，按照金融部门现行的不良贷款考核标准，2005年国家助学贷款不良贷款率约为12.88%。面对助学贷款的还贷不确定性风险，目前我国国有商业银行主要凭社会责任和政治觉悟放贷，如让商业银行承担太多的风险，这项政策可能难以持久。助学贷款可以由商业银行运作，但不应该由商业银行完全承担风险责任。

政府应对国家助学贷款提供适当的资金担保。帮助贫困大学生是一项利国利民的重要政治任务，政府在这项任务中应承担其应有的责任。对确实因不可避免原因造成的呆坏帐，如学生在校或毕业后因患重病、负重伤，至严重残疾、长期病休和死亡者等，国家应为其代付助学贷款的本息。对国家助学贷款呆坏帐的核销应制定非常严格的审核程序，以防政府重蹈助学金、学费减免等“赠予性资助”的覆辙。政府对国家助学贷款的担保体系可由各级政府的相应部门提供，中央政府的相应部门对其进行再担保，如我国现有的各级“助学贷款管理中心”可以代政府行使这一职责，资金则可从财政和高校提供的助学贷款风险保障金中解决。这样可以鼓励商业银行发放贷款，让助学贷款这项民心工程在贫困大学生资助工作得到长足的发展。

高校应在国家贷款中提供追讨担保。《中国人民银行助学贷款管理办法》规定了在校生申请助学贷款时“须同时有同班同学或老师共两名对其身份提供证明”，证明贷款学生的家庭经济状况和学业状况，但对证明人未提出任何责任义务，其提供的证明在其后的还贷管理中不产生任何作用。虽然在中国人民银行、教育部、财政部发布的《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》规定，由学校负责向“上级学生贷款管理中心和有关经办银行提供学生的变动（包括学生就业、升学、转校、退学等）情况”，但随着高校毕业生就业市场化程度的提高，毕业生离校后的去向不确定性在增加，学校向银行和上级学生贷款管理中心提供的毕业生信息有效性，将随着毕业生信息的不确定性增加而降低，这也是造成较大的助学贷款不确定风险的一个重要原因。在国家助学贷款还贷管理中，高校应提供追讨担保，应将提供证明人改为提供贷款学生去向的担保人，国家助学贷款是“无担保”的信用贷款，通常意义上的“无担保”是指不承担还款连带责任，由于助学贷款的特殊“不确定”性，应由两名老师为其提供“去向担保”，虽然不承担还款的连带责任，但需负责担保贷款学生联络信息的准确性，以此来降低国家助学贷款的不确定风险。

（二）加大学生违约的惩处力度

贷款者的还款意愿除了受道德水平制约以外，主要受违约成本的支配。目前我国助学贷款的违约成本是很低的，新助学贷款制度虽然做了不少规定，但对违约者的惩罚措施仍然停留在道德惩罚的层面，只是对“违约贷款金额计收罚息，并将其违约行为载入金融机构征信系统，金融机构不再为其办理新的贷款和其他授信业务”；对违约者在新闻媒体、全国高校毕业生学历查询系统网站公布名单等。由于目前我国的个人信用体系并不十分健全，个人征信系统的开放范围只限于金融领域，对违约者的就业、商业领域里的信誉并无太大的约束力。因此可以说，对助学贷款违约行为的软弱惩罚，使助学贷款的违约成本处于非常低的水平。

市场经济是信用经济，大学生群体应是高素质群体，其对社会信用应具有强烈的内在需求，建立有序的社会信用供给体制应从当代大学生开始，从他们开始营造一个信用社会。解决助学贷款违约问题，除加强诚信教育外，加大违约成本是提高学生守信度的一种有力手段。对助学贷款学生的信用管理应从借款学生办理助学贷款开始，对办理助学贷款过程中学生的不诚信行为和离校时未及时确认或变更还款计划的学生要视同违约行为。要定期将助学贷款的违约信息在固定媒体进行公告；大学生信用资源应向社会各个领域开放，培养国民的信用意识，由社会对大学生的信用状态进行监督；要允许用人单位通过一定渠道了解录用大学生的信用状态，通过信用资源的有效使用，来规范学生的信用行为；必要的话，要对违约者进入法律程序。通过加强对违约学生的惩处力度，来教育学生按时还款的经济、法律义务。

（三）积极拓展生源地助学贷款

生源地助学贷款是在学生生源所在地由金融机构对学生或其父母发放的助学贷款，它是相对于在学校所在地由金融机构对学生发放的助学贷款而言的。目前农业银行和农村信用社是生源地助学贷款业务的主力军，大部分农村信用社对生源地助学贷款的管理按支农贷款进行，助学贷款的发放方法主要为抵押和担保贷款，缺乏贴息等相应的政策支持，该项业务的发展呈现亦步亦趋的特点。一是生源地贷款的规定脱离实际，一般生源地贷款在农村具有实际操作意义，但是农村信用社的贷款政策规定，助学欠贷款可以不用财产担保，但必须提供大学录取通知书、身份证、以及录取大学的证明。还没有去上大学哪里来的录取院校的证明啊?另一个原因是生源地贷款利率与学校所在地助学贷款的利息差，生源地助学贷款的利息只比银行原有正常贷款的利息少浮动10%，也就是在六厘左右，只比正常贷款少了一厘左右，相比之下，学校所在地国家助学贷款的利息有国家补助100%。因此利息高也是制约生源地助学贷款发展的重要因素。

国家应积极拓展生源地助学贷款，让生源地助学贷款成为资助贫困大学生的重要组成部分。生源地助学贷款更能取得良好的社会效应。其优势主要表现在以下几个方面：由于学生家长相对稳定，就可最大限度地避免学生就业或工作单位变更后发生违约逾期不还贷款而无追缴线索问题，能相应减轻银行的放贷风险压力，从而进一步调动经办银行的积极性；能增强贷款学生及其家长信守合同按时偿还贷款的意识与责任，增加制约因素；助学贷款问题解决在学生入学前，有利于高校的稳定，也有利于减轻贫困学生的心理和精神压力。国家应尽快出台生源地助学贷款实施办法，让生源地助学贷款享受与学校所在地助学贷款一样的政策待遇。鉴于我国经济区域间发展的极不平衡性，减轻经济不发达地区的财政压力，生源地贷款的各项财政补助可以由国家通过中央财政转移支付等方式进行解决。

（四）强化助学资助工作的教育功能

大学生资助政策体系的构建初衷在于保障贫困生公平接受高等教育的权利，保证每一位贫困生都能够成为全面发展的高素质大才。因此，高校作为贫困生资助体系的教育主体，应当自觉从教育人、培养人的角度出发，以教育为起点和归宿，保障广大家庭贫困学生全面发展，成人成材。助学贷款是一种建立在学生信用资源基础上的信用贷款。只要学生遵循履约守信、等价给付的原则，学生就可以利用自身的信用资源融通资金完成自己对高等教育的投资。从信用收益角度来看，借助学生信用资源，可以解决政府、高校、学生及其父母面临的共同困境。但学生还贷与否是一个博弈过程，他们会根据自己的效用函数权衡守信和失信所产生的效用大小，依据自身行为效用最大化原则来选择自己的策略。如果不守信行为得不到应有惩戒，选择不守信就会成为贷款学生博弈的效用最大化行为。

（五）建立高校学生个人信用信息管理系统

高校助学资助工作是一项牵涉面很广的工作，尤其是国家助学贷款存在着面广、人多、单笔金额小、对贷款的审批、调查和催收等管理成本高、大学生群体毕业后流动性非常大等特点，不利于学校和银行对学生进行贷后跟踪与管理等诸多工作难点。应加快高校学生个人信用资源信息化建设，建立高校学生个人信用信息管理系统，加强对大学生个人信用资源管理。

为对获得助学贷款的学生进行有效管理，全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心nnnn着手建立了国家助学贷款学生个人信息查询系统，供有关行政管理部门和金融机构网上查询。大学生是未来社会中的一个重要的储蓄和消费群体，无论他们现在是否有经济实力。向贫困大学生提供助学贷款是基于对大学生群体的潜在信用资源的认同。因此，要建立健全我国的个人信用体系，信用信息管理不能只从助学贷款学生这一群体开始，国家应从全体在校大学生出发，建立全面的高校学生个人信用信息管理系统，为建立健全中国个人信用体系与制度寻求突破和基础，并促进大学生提高金融意识和个人信用素质。

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（责任编辑：郭德侠）

Study on Student Financial Aid Policies and Their Operative Mechanism

LOU Shi-zhou WU Min-yan

（Zhejiang Normal University, Hangzhou321004, China）

Abstract: The student financial aid policy system, which consists of scholarship, student loan, working paid for learning, special difficulties subsidy, fee remissions and green channels, runs effectively to a certain extent in helping the students from poor families to complete their schoolwork. However, more and more problems became marked in the present student financial aid system in the process of funding the students. Based on improving the system of loan-aided learning Mechanism with country's loan remaining dominant, this article tries to examine the approaches on how to perfect the student financial aid policy system and its operative mechanism in our country, and ensure that it can move in the direction of socialist market economic structure.

Key words: students; financial aid policy; operative mechanism