政府与市场“双失灵”困局中的农地流转博弈特征分析

苑　丰　刘武芳

〔摘要〕以河北省魏县S村粮食市场为例，考察了在政府与市场“双失灵”背景下农地流转过程中多维主体博弈的特征，提出建立依靠市场主导、政府统筹、多方参与的博弈框架与沟通机制，更好地兼顾各方的利益，不可顾此失彼。

〔关键词〕政府失灵；市场失灵；农地流转；博弈

〔中图分类号〕C91〔文献标识码〕 A〔文章编号〕1008-2689（2008）01-0001-05

农地流转问题是我国农村土地制度在经过了土地改革、集体化运动以及家庭承包制进入了一个新的发展阶段后，即农村土地使用面对着城市化、工业化及农业现代化发展的各种挑战而回应性地出现的一个重要问题。自上世纪80年代之后，关于农村土地流转问题主要有两种视角：从最初关注的“小生产与大市场”矛盾，进而论证农村土地的“再集体化”及其流转形式问题，逐步转向了工业化、城市化用地过程中的征地与农民维权问题。如果说，“小生产与大市场”的分析视角主要是分析农民在市场化环境中与市场强势群体博弈的主体行为，突出市场“看不见的手”的调控作用的话，“征地与维权”视角关注的则是农民在行政强制过程中与政府、资本主体的博弈行为，展示了“政府看得见的手”的调控作用。然而，由于“市场失灵”及“政府失灵”的存在，“小生产与大市场”的分析视角也引入了政府的作用，“征地与维权”视角也相应地开始关注市场的职能[1]。本文从农民维权视角出发，以河北省魏县S村粮食市场的土地流转现状为例，分析了在政府与市场“双失灵”困境下，多维主体权力在法律框架、政府管制与市场调节共同作用下博弈的特征。

一、S村粮食市场土地流转过程与困境

河北省魏县S村地处河北省东南部，县城正南方12公里。人口3000多人，人均土地0.7亩。沿村相邻魏泊县级公路。交通较为便利，且是乡政府所在地，主街上除一般性的百货商店和饭店外，在改革开放过程中也形成了不少的专业户，主要经营大米批发及粮食收购生意，是当地区域性的商品集散地。1998年国家放开粮食市场后，更是在S村形成了粮食市场，成为魏县乃至河北省南部的一个粮食集散地之一。正是在这样的基础上，2002年2月县、乡政府计划在旧市场的基础上，占用该村第14队的土地成立新的粮食市场。到目前为止，S村粮食市场的土地流转经历了三个阶段：

第一阶段，政府主导。2002年初，县政府为整顿、规范全县业已存在的粮食市场，根据当时粮食市场不准放开，但县级可以建一个统一市场的政策精神，决定在S村原有旧市场的基础上沿村东魏泊县级公路东侧建立一个县级粮食交易市场。于是，在经与该村被占土地村民的协商后，由乡政府出面，与该村村民委员会签订了土地征占协议。征用该村第14队的土地共100亩，计划建立56个粮食收购台，规定每年一次性补贴村民每亩700斤小麦。到2003年初，56个收购台中由个人购买了36个（两间房带一个台3万元的价格），由各乡镇的粮站购买20个收购台。市场于2002年5月建成并开始由县工商局管理经营，根据各个收购台输出粮食的多少收取粮食的“市场流转费”。2002年、2003年县工商局如期发放了占地补贴款。

第二阶段，由国家政策变化导致政府失灵。2003年全国粮食市场放开，不准再限制粮食收购，但是县政府要求全县16个乡镇的粮站和市场外原有经营户仍然关闭，只准在S村的粮食市场中经营，禁止他们私自收购粮食。但是，这一政策遭到了粮食市场外经营户的抵制，他们以全国粮食市场放开为由不断上访。在上访的压力下，2004年县工商局不得不放开粮食市场的强制管制，粮食经营放开了。于是，2004年后半年S村粮食市场随即倒闭，工商局不再征收管理费并撤出了S村粮食市场。于是，市场内的经营大户花3万元购买的收购台，已经不再具有专有经营粮食的垄断性质和优势，而成为了一般性的收购点。在全县粮食收购的竞争下，只是因为S村原本就是区域性的粮食集散地之一，一些传统的经营大户仍然能够维持一般的经营。市场内地理位置比较偏僻的收购台已经不能再维持经营了。这一年，县工商局仍然按时发放了占地补贴款。但是，由于工商局不能再在S村的粮食市场收取粮食“市场流转费”，因此，发放占地补贴款的来源就没有了。于是，2005年夏县工商局到期不兑现补贴款。在村民向乡政府及工商局领导要求无效的情况下，群众三五十人集体聚集在县委大院。最后，受到一位副县长的接待，答应给解决。在这个过程中，维权代表也多次与县长、乡长打电话交流意见，还到过市里的一个法律事务所，专门咨询了他们的意见。终于，村民在经过两个多月的争取后，工商局发放了补贴款。2006年夏，工商局仍然没有按时发放补贴款，维权代表们就找乡政府，后来也给解决了。

第三阶段，寻求市场有效配置但遭遇市场失灵。2006年，县工商局在经历了两年的“入不敷出”之后，为摆脱目前的困局，转而寻求通过市场的手段实现土地的有效配置和高效利用。于是，开始发动经营大户们转包S村粮食市场的土地使用权。但是，由于全县粮食市场的放开经营，S村的100亩的粮食市场在目前情况下是“供过于求”的。如果出租土地搞别的多样经营也缺乏好的项目，经营大户们完全通过市场的手段来实现土地的高效利用和良性流转是缺乏激励的。也就是说，S村的粮食市场土地在“政府失灵”后又遭遇了“市场失灵”。在这样的背景下，也有一些经济精英以T某为代表利用自身的经济和社会背景优势，开始试图取代政府的主导而承包土地的使用权。但由于S村的粮食市场土地涉及所有权、承包权、转包权、经营权等不同的主体，因此，经济精英T某个人无法实现土地使用流转的变更。于是，经济精英与乡政府和县工商局商定，重新成立新的粮油公司，由T某承包土地。重新规划市场，沿魏泊路东侧重新盖房，谁盖房，谁交占地费，每间房每月50元。这样市场上共能盖88间，所收占地费刚好能够支付对村民的占地补贴，并没有多少剩余。而T某之所以愿意承担这样的责任，关键是打算利用国家农业发展银行支持农村的金融政策，以粮油市场土地作抵押，套购贷款。之后，以粮油市场倒闭为名把贷款转作他用。

2006年10月，工商局开始拆市场围墙，但受到村民的阻拦，村民害怕个人转包后无法长期兑现占地补贴。也就是说，相对于个人的信誉来说村民更相信政府的信誉。而对于建新房的办法，在没有政府的拆迁及建房补贴情况下，也受到了其他经营大户的抵制。于是，S村100亩土地的的流转陷入了僵局之中。那么，在政府与市场双失灵的背景下，S村粮食市场的土地使用该向何处去？村民的土地权利如何得到长效的保障？如何突破这样的困局？

二、S村粮食市场土地流转特征分析

从上述描述中我们可以看出，S村粮食市场土地流转情况既不同于城郊型城市化征地过程中政府的强力主导特征，也不同于工业化、企业用地过程中政府与企业的联合主导特征，而是有其自身的特殊性和代表性：

（一）多维主体的复加博弈

在S村粮食市场的土地流转博弈中，有以下博弈主体：

1、政府，主要是县工商局和乡政府。其中，乡政府与村民委员会签订占地协议，拥有了土地使用权，之后乡政府又把土地转包给了县工商局。这样，由县工商局出面封闭全县其他粮食收购点并管理S村的粮食市场，收取管理费。县工商局和乡政府拥有政治管制权，他们正是利用这一权力主导了土地的第一阶段的流转。

2、经济精英。这里的经济精英是指粮食市场中的经济大户，他们可以影响乃至决定市场管理与流转的具体政策，有继政府主导之后，代之而起的气势与意图，在S村则是以T某为代表。

3、维权精英。村民的维权精英是指作为被占土地的村民之一带领、发动、组织村民共同采取维权行动的人物，在实际上他们也是经济大户（为了与“代政府而起的经济精英”的称呼区别开，我们就用“维权精英”来称呼他们），或村庄层面的被占土地的政治精英。

4、被占土地的村民。在S村涉及170户村民，主要家庭收入来源于三种方式：做工、粮食小商贩、经营粮食大户。土地收入已不是他们的主要收入部分，他们拥有土地的合法承包权，由国家《土地承包法》作为权利保障。

5、村委员会及被占土地的村民小组。作为法律上的集体土地所有者，其所有权随着土地承包权的一再延长及土地调整权的实际丧失而逐渐在人们的心目中被虚化。这一点在村民的议论中就可以看出，他们在博弈中更多谈到的是“自己的地”。村委会和村民小组权力的虚化也与村干部权力的私人化有关，在S村其属于职能萎缩型[2](54)，在农业税取消之后只承担村计划生育与殡改两种主要职能，其他的村民用水、道路、治安联防等无从谈起。

（二）政府与市场的“双失灵”是土地流转博弈的背景

关于“政府失灵”，诺贝尔经济学奖获得者保罗·萨缪尔森曾经下过这样一个定义“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济运行的效率或（导致）道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”[3](1189)我们认为，政府失灵就是政府为了矫正和弥补市场机制的功能缺陷所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利的损失。目前我国现实生活中存在政府失灵，主要有以下两种表现：一是无效调节导致政府失灵；二是过度干预导致政府失灵。在S村政府失灵则是因为国家宏观政策的变化导致了政府对土地良性流转调节的无效。

所谓“市场失灵”是指“缘于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最优的状态。”[4](317)也就是说，通过市场价值规律这个看不见的手无法实现资源最佳配置、效率最高的情况。原因是当商品或服务的边际社会收益超过边际社会成本时，市场无法或不愿意提供该类产品或服务。市场失灵是市场机制在不少场合下会导致资源不适当配置，即导致无效率的一种状况。微观经济学说明，在一系列理想的假定条件下，自由竞争的市场经济可导致资源配置达到帕累托最优状态，但理想化的假定条件并不符合现实情况。一般认为市场失灵的原因有四点： 市场垄断、非对称信息 、商品的外部性、公共物品的存在。以上因素造成资源得不到最优配置。在S村土地流转市场调节的失灵则主要是因为公共物品的存在,即需要支付占地补贴款。

从以上的分析中，我们看出：S村的土地流转过程属于在政府主导的商业用地过程中，因国家政策的不可预见性，导致政府经营、调控土地失灵；在村民一方要求占地补贴的压力下，政府转而试图依靠市场的调节力量，然而在现有土地增值预期不确定的情况下，却需要承担支付占地补贴款，因此，市场调节也难以实现土地的良性流转，从而保障被占土地的村民的土地权利，产生了市场失灵。这种政府与市场双失灵的背景一方面使S村粮食市场的土地流转问题陷入了困局，同时又为S村粮食市场土地流转中各博弈主体的竞技搭建了时空平台。也正是双失灵的存在，使得在博弈中的强势主体——政府和经济精英缺乏足够的动力去单方或联合主导土地的经营权的流转。这为村民一方表达自身的利益和诉求，并付诸行动维护自身权利，从而成为较有力的博弈主体之一提供了较大的空间。

（三）充分展现了各主体的利益博弈的特征

有学者指出，中国已经进入利益博弈时代。利益博弈是市场经济机制和社会结构分化两个因素双重作用的结果。市场是一种特定的资源配置机制它主要相时于再分配机制而言。当市场取代国家再分配成为资源配置的基本机制的时候，利益的分配已经主要不是取决于国家的意志，而是市场和社会框架中的利益博弈。[5]这一特征，在S村的土地流转博弈中得到了充分体现：

第一，在利益计算的主导下，政府的行政管制权力是土地流转发生的初始和主导力量。他们一方面有自身的独立的利益（正是这一利益成为其规划市场进行土地调整的第一动力），另一方面作为公共权力的行使者，在行使社会管理权的同时，对地方的稳定与发展负有责任。因此，其在博弈和决策的过程中，除了与市场中的经济大户们协商流转方式和政策外，也不可不兼顾村民一方的利益诉求。在第一阶段政府针对不同的主体，采取了不同的行为策略。对于村民，他们主要是发动村民小组长及村民精英来争得大家的同意；对于精英人物，则采取拉拢和打压两手策略，如运用少收购台费、管理费、请客、好言安慰等方法来使维权精英少说话，同时还运用训斥、经济威胁等手段使其就犯。但是，由国家政策的改变导致的政府调控土地的失灵的第二阶段，政府开始逐渐的退出。对于村民的维权，他们最初则采取推诿的策略。但是，作为一级地方政府，在村民的持续、有力维权攻势下也不得不做出安抚行为、履行补贴承诺。在第三阶段，则大有甩包袱的迹象，转而积极主动寻求经济精英通过市场配置的方式实现土地的合理流转。

第二，村民已是“社会化的小农”，即“尽管当今的农户经营规模小，但他们己越来越深地进入或者被卷入到一个开放的、流动的、分工的社会化体系中来，与传统的封闭的小农经济形态渐行渐远，进入到社会化小农的阶段。小农的社会化，具体表现在生活方式、生产方式与交往方式的社会化，大大提升了农户适应现代社会的能力。”[6]他们很现实，富于理性计算。但是，囿于自身的经济实力及经营能力，主要关心土地被占补贴的按时发放。他们需要维权精英的组织和策略指挥，但也有付诸维权行动的动力和意识。村民在维权精英的带动下表现了相当的理性，为维护自身的合法的权益，在一定情况下可以采取诸如集体上访、诉诸媒体、现场争辩、劝阻等行为。这些行为在一定程度上对于政府是有压力的，也能够促使政府履行义务，保护自身的权益。但是，在农民维权过程中，一般农民的短视和自私，在政府作出一些妥协之后，就弱化立场，有时候会减弱自身的博弈力量，给维权精英徒增阻力。

第三，维权精英以自身的经济、政治资源优势，首先作为被占土地的村民的代表，在组织、发动、带领村民争取和维护自身权利过程中发挥着重要的作用。他们往往不仅出谋划策而且“身先士卒”地采取行动，成为与政府直接博弈的代表。但是在土地流转的第三阶段，出于与经济精英的同乡（甚至同业）关系，维权精英则更多地采取了幕后指挥的策略。这种顾念“乡土人情”的做法，是维权精英们的更具智慧的理性表现。

第四，经济精英在政府配置的第一阶段及政府失灵之后的第二阶段和寻求市场配置而市场失灵的第三阶段，都有着自身的私利的打算，并因为他们所拥有的经济实力和社会资本，从而在多重主体的复加博弈中占得更多的好处。并且，在一定程度上这种私利促使经济精英不惜构筑政府信贷的陷阱，以土地抵押贷款，然后申请破产。

第五，村组在土地流转过程中的作用不大，主要是利用地理和人情的优势在发挥牵线搭桥的作用。并且在这个过程中，村组干部也利用自身的职权和地位而获得自身的特殊利益，如在粮食市场中购得地理位置优越的收购台等。他们在博弈中是以自身的利益为导向的，并不明确地站在村民一方，相反由于政府许诺的特殊利益使其更多地为政府的调控服务，与政府一起采取打压和收买的手段。

三、结论

第一，村民法定权益的获得和维护至少在“双失灵”的困局下往往需要采取一定的、有力的博弈行为，地方政府与经济精英往往不会主动的维护村民的权益。这是因为，维护村民的权益意味着将会分割他们的利益蛋糕。这里的维权博弈体现在两个方面：一是在利益分配的协定阶段，农民需要力争、博弈；二是在商定之后的执行中，需要农民采取行动、施加压力。当今的村民已经成为社会化小农，已具备一定的维权意识与行动能力。但是，在现有情况下，仍然需要维权精英的组织、发动和带领。当然，我们不怀疑当代农民维权的智慧和勇气，只是因为博弈需要为智慧、勇气支付风险成本。相对来说，维权精英能够首先承担这样的风险成本，克服“搭便车”意识。当然，从S村的个案中我们也看到了，只要农地能够实现良性流转，盘活资产，政府还是有履行义务的自觉的。

第二，为避免市场土地在双失灵背景下对被占土地村民土地权利的实际和任意侵害，应建立市场主导、政府统筹、多方参与的博弈框架与沟通机制。有规则的利益博弈是市场扶序中重要的组成部分。当务之急是需要为利益的表达和博弃制定规则，设立制度安排，从而保障利益博弃能够健康有序地进行，以促进相对和谐的利益关系和利益格局的形成，兼顾各方利益，不可顾此失彼。我们认为，农地的合理流转应该充分的利用市场自身的调节机制，但是在建立具体的沟通机制与博弈框架中，政府应当树立“治理与善治的理念”利用自身的权威和地位发挥统筹的作用，建立一定形式的对话、沟通机制，以实现共赢的局面。[7]

第三，值得注意的是，S村被占土地村民的参与博弈的动力，主要的不是“生存伦理”使然，而是“经济伦理”即对“相对剥夺感”(注：一般认为，“相对剥夺感”是由美国社会学家斯托弗等人在《美国士兵》一书中首先提出的。社会学家默顿曾用“参照群体”的理论来解释。它是指人们通过与参照群体的比较而产生的一种自身利益被其他群体剥夺的内心感受。或者说，它是人们认为自己实际的到的和期待得到的之间、自己得到的和他人的道德之间存在很大的差距时，就会产生一种被他人或社会“剥夺”了这样一种主观心理感受，是自认为没有得到公平待遇后的不满与积怨的结合。当一个群体普遍产生了“相对剥夺感”时，他们就有可能采取集体行动来强制性“纠正”这种剥夺。参见于建嵘：《中国工人阶级状况----安源实录》，香港明镜出版社，2006年版。271—272页。)的体认使得村民积极地参与到土地流转的博弈中，这既反映了村民的理性，更主要也反映了村民权利意识的觉醒。这种深藏于民众中的权利意识，是我们构建对话、沟通机制的必然要求和坚强动力。实际上，在政府不主动提供对话、沟通的制度供给时，村民以自身的维权行动在搭建着沟通的平台，这是否是另一种形式的“强制性制度变迁”？

〔参考文献〕

［１］于建嵘．用市场手段来解决农地征用问题[J]．人民论坛，2006，（22）．

［２］徐 勇，项继权等．中国农村村级治理[M]．武汉：华中师范大学出版社，2000．

［３］保罗·萨缪尔森．经济学[M]．北京：中国发展出版社，1992．

［４］伍柏麟．社会主义经济学教程[M]．上海：复旦大学出版社，1996．

［５］孙立平．中国进入利益博弈时代[J]．经济研究参考，2006，（7）.

［６］徐 勇．“再识农户”与社会化小农的建构[J]．华中师范大学学报，2006，（5）.

［７］苑 丰，刘武芳．构建和谐社会视角下善治理论的引介[J]．山东省工会管理干部学院学报，2005，（4）.

（责任编辑：左鹏）

Analysis of Farmland Transformation in the Situation of Government and Market Failure

YUAN Feng LIU Wu-fang

（Institute of Chinese Rural Problems Huazhong Normal University, Wuhan 430079, China;

HeBei Software Institute， Baoding 071000，China）

Abstract: Taking the grain market in S village Wei county Hebei province as an example, this paper explores the "game playing" character of farmland transformation in the situation of government and market failure. It proposes to build a framework of depending on the market's leadership, government's planning and multi-participation. Each partys interest should be considered.

Key words:government failure; market failure; farmland transformation; game playing