美国公共人力资源管理的职业化制度

张忠利

〔摘要〕传统的人事管理已经扩展了它的边界，被发展为人力资源管理，它指的是对公共部门的人和岗位的管理和政策的制定。长期以来它一直是公共行政的主要部分。美国公共部门的人力资源管理中至少有5种同时存在并且关系紧张的独立系统，其中每一种在人力资源管理上都有不同的议程。它们是：公务员制度、集体制度、政治主管制度、职业化终身制度和职业化公共行政制度。职业化终身制度和职业化公共行政制度构成了美国公共人力资源管理的职业化制度。

〔关键词〕公共人力资源管理；职业化终身制度；职业化公共行政制度

〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2008）01-0050-04

一、引论

公共人力资源管理是公共行政的重要组成部分。它由传统的人事管理制度发展而来，指的是对公共部门的人和岗位的管理和政策的制定。

2/3的美国人有工作，其中近19%的全职、兼职雇员为政府雇员。管理这些人力资源是一项艰巨的任务。考察美国公共部门的人力资源管理这一复杂的问题时，我们着重要分析美国政府中至少5种同时存在并且关系紧张的独立系统，其中每一种在人力资源管理上都有不同的议程。它们是：公务员制度、集体制度、政治主管制度、职业化终身制度和职业化公共行政制度。其中职业化终身制度和职业化公共行政制度构成了美国公共人力资源管理的职业化制度。

二、美国公共人力资源管理的职业化终身制度——人重于职位

在美国，公共服务的各种职业化终身制度是由白领雇员组成的，主要是职业人士和职业人士助手，实际上（如果并不总是在法律意义上的话）是终身职业。这一制度的主要特征是强调人，而不是像公务员制度那样强调职位。在终身制度中，个人的事业是计划好的：他或她应该按照等级一步步晋升，在各个等级上更加负责有效地发挥自己的专业特长。职业化终身制度强调职业化、专业化和技能；其兴起对传统的公务员制度产生了重大的、令人不安的影响。

职业可以定义为一种易于划分的专门工作，通常需要四年的大学教育。这种教育提供了一种终身的事业。职业人士受到地位问题的困扰。他们努力获得社会声望，但是同时要维护自己的尊严（譬如医生很少利用降价来招揽病人）。职业人士力图通过提高自己的工作水平来获得地位；为成为职业人士必须学习的知识和技能（以及各种行为规范）每年都在增加，学术性也越来越强。地位、教育、技能、专业化和自治的价值观相当自然地使专家与政治家不同。他们也不喜欢官僚。很多职业人士（如市经理、社会工作者、图书馆员）一直为积累不受非科学、情绪化和无知的外界因素干扰的知识和技能而奋斗，因此这种对政治家和官僚的反感是有理由的。

职业人士进入公共服务领域的人数在增加，其影响也在扩大。将近4/5的美国职业、技术和相关人员受雇于政府机构，联邦雇员中有4/5是白领工人（1968年为7/10），其余为蓝领工人，55%受过某种大学教育，至少3/10有学士学位，另有16%完成了研究生课程。[1](264)全部联邦雇员中大约有1/3从事某种职业或技术工作。这一数字比私营企业高三倍。职业、技术和相关的公共雇员占联邦公务员的20%多、州政府雇员的39%和地方政府雇员的42%。州和地方政府雇员中的专业、技术和相关人员数量比联邦政府多，这主要是因为州和地方的雇员中1/2以上为教师。即使不算教师，各级政府的这一百分比也达到了21%——几乎为私营企业的一倍。[2](147)

职业人士对公共人事行政的影响可能是很深远的，可是具体的影响以及模式是什么，人们只能加以估计。因而有必要探讨职业化对公共官僚机构更广泛的影响。公共机构中的职业人士最显著的一点或许是，他们对传统公务员制度的价值观直接提出了挑战。正像前面提到的，职业化终身制度的特点是强调人而不是职位。这两者有本质的冲突。公务员制度的传统是平等，而终身制度的核心是精英。在公务员制度中，最重要的是一个人做什么，而在终身制度中是怎样做。公务员制度注重公共人事制度的中立和自主的控制，而终身制度注重的是有计划和自主的控制。从技术角度讲，虽然功绩制涵盖了9/10以上的联邦雇员，但是各种终身制度施加的压力实际上削弱了以职位为中心的传统公务员制度对职业人士的控制。实际上，人事管理局已经正式把大约90种职业划在自己的管辖范围之外。功绩制的各种新定义正在形成，它们反映了职业化与传统公共人事行政的不同价值观。

职业精英似乎是某些部门冲突不断的根源。一项对加利福尼亚州政府部门的调查显示：越是社会尊重和认可的职业，政府部门能够雇用的这方面的人才越少。同时，这种职业精英在政府部门中政策、标准、行动以及整个人事制度实行实际有效控制的可能性越大，尽管从法律上说，控制这些方面的应是公务员制度。调查人员发现，这种情况适用于各级政府——联邦、州和地方政府。[3](136-137)职业化带给政府的另一种冲突是职业群体之间的冲突。譬如，市律师和市经理在各自的管理职责上一直意见相左：律师是不是管理班子的一分子，抑或只是由管理班子付薪、公众委托的看门人？这种冲突会对政府的效率、效力和责任心产生有害影响。[4](393-403)

三、美国公共人力资源管理的职业化公共行政制度——兼顾政治和管理

未来公共人力资源管理的两个重要的观念是职业化和管理。作为一种人力资源管理制度，职业化公共行政制度与传统的公务员制度不同（前者强调人，而后者强调职位），也与职业化终身制度不同（前者兼顾政治和管理，视之为公共行政这个职业的基础）。这是一个新的现象——虽然其根源可追溯到几十年前。承认职业化公共行政官员在公共人事行政领域的作用，可追溯到1937年的布朗洛委员会。但是1970年成立的公共事务与公共行政学院全国联合会同样是一个重要的事件，它标志着职业发展和学术团体的融合。同年，全国公务员联盟（成立于1881年，现在已不复存在）颁布了公共人事行政样板法第六版。

（一）1970年的公共人事行政样板法

全国公务员联盟颁布的这一法律很重要，因为它代表了公共人事行政领域的学者和实践者的共同意见，表明“公共服务应该如何，应如何管理，在这些问题上看法发生了巨大变化”。该法取代了1950年的版本，与前5个版本完全不同。以前强调的是保护公务员不受党派裙带关系与类似的违法行为之害。1970年的法律吸收了布朗洛委员会的价值观：人事主任应由行政主管任命与撤换，公民咨询委员会应取代公务员委员会，鼓励建立终身的公务员队伍，促进不同部门公共行政官员的交换。该法比布朗洛委员会的报告更进了一步，主张承认公共雇员工会和集体谈判，放宽对公务员政治活动的限制，主张机会平等。然而，该法的基本思想与布朗洛委员会相同：“人事行政必须被视为管理的一部分，而不是反对管理的挡箭牌。”全国公务员联盟的公共人事行政样板法对政府产生了重要的影响。该法公布八年之后，联邦政府就对人力资源管理政策进行了改革，这是近100年来的第一次：公务员改革法。70年代中期对所有州和地方人事制度的调查发现：63%的州和地方政府在改革人事政策和法规时受到样板法的极大影响。该法公布的五年之后，55%的州和地方政府加强了人事主任对行政领导的责任。[5](150-159)

（二）水门事件和默不做声的功绩制

在公共人事行政界首次积极重视公共管理的重要性时，美国全国却开始了对联邦管理者的行为做出了完全不同的反应。在漫长的考验和煎熬之后，尼克松总统成为美国唯一一个辞职总统。尼克松的辞职完全是民选官员和总统任命官员滥用职权的结果。这些滥用职权者以白宫为中心，规避联邦公务员制度。臭名照著的一个例子是所谓的“马利克手册”。弗雷德·马利克是白宫的一位高级官员。他怂恿以党派政治为标准任命联邦主管。虽然公务员制度没有卷入水门事件，但是公共官僚制度在民众中的印象并不良：不管水门事件的恶劣影响是何原因造成的，它无疑给公共机构的总体形象抹了黑。……很多领导人或公务员并没有提出警告，或抵制滥用职权的做法。美国公务员委员会的职责之一是作为健全的公务员制度的看门人，它在事情恶化之前并没有进行批评、疾呼，甚至没有做声。……水门事件使全国对整个公共服务——职业的和非职业的——产生了疑问。[6](104-105)水门事件表明：人力资源管理者未能使保护公务员制度免遭总统滥用职权的破坏。负责实施功绩原则的公务员委员会并未坚持功绩原则，没有坚持和保护“好政府”这个概念蕴涵的以功绩制为基础的传统公共人事行政价值观。

（三）公务员改革法

如果说公共人事行政官员在保护功绩制原则不受白宫的冲击方面表现得很软弱的话，他们在利用功绩制原则为难管理公共方案的联邦行政官员方面却似乎很努力。对高级公务员的一项调查发现：1/2的联邦政府资深主管和3/5的联邦管理者认为，在需要有能力的人才时没有足够的雇用权力；2/5的联邦资深主管和55%的联邦管理者认为，他们在晋升上没有足够的权力。看来，这些公共行政官员至少把缺少管理权限的部分原因归结于人事官员的限制以及以改革时期的公共人事行政观念为基础的联邦法规。

公务员委员会该做的事情没有做，不该做的事情倒做过了头，所以要求对联邦政府人事制度进行深刻变革的压力越来越大。卡特总统在1978年的国情咨文中说，对公务员制度进行改革是“生死攸关的事情”。美国公务员委员会主任在收到关于联邦行政官员严重失控和令不行禁不止的报告后，也提交了一份支持总统的报告。

在这些努力的推动下，一项雄心勃勃、意义深远的公共人事行政研究项目展开了。参与这项研究的有1500多个实践者、学者、组织和各种专家。最终的结果是1978年通过的公务员改革法。它取代了在美国实行了95年的彭德尔顿法。

公务员改革法取消了公务员委员会，代之以三人组成的、代表两党的功绩制保护委员会，负责仲裁和雇员申诉，并有自己的特别顾问调查违反联邦人事和相关法律的事件。公务员改革法还建立了人事管理局，就人事问题向总统提供咨询意见，并协调政府的人事工作。人事管理局正副局长均由总统任免。另外还建立了一个独立的联邦劳工关系管理局来监督、调查、发布和实施联邦劳工关系方案。公务员改革法首次将功绩制的原则和禁止的人事实践写入立法。它简化和强化了雇员的正当程序，并授权为人力资源管理领域的研究和开发拨款。该法的一项重要内容是规定人力资源管理的权力和职责在实践中应由部门负责人而不是上级人事部门承当；分权是公务员改革法鲜明的价值观。

根据公务员改革法，高级联邦行政官员有资格参加高级行政职务（SES）。除了早就有资格的联邦官员外，几乎99%的人都参加了SES，而且这一比率一直保持不变。非终身官员（即政治任命官员）在SES中不超过1/10；SES中45%的职位必须留给公务员。

高级行政职务的设立是为了建立类似于欧洲的职业行政阶层以改进联邦管理工作。任免这些官员根据的是他们的能力或绩效。与传统的公务员制度不同，SES中的级别表现为人而不是职位。

公务员改革法的中心思想显然是管理：卡特改革的主要内容是管理，他的支持者几乎所有的言论中都提到管理。……最典型的口号就是40年前布朗洛委员会提出的“管理者的政府”。[7](107)人事管理局（前身是美国公务员委员会）在该法通过后的第二年将机关刊物《公务员期刊》更名为《管理》，并对内容进行了调整，这个小小的变化很能说明问题。

（四）基层的职业化公共行政

州政府早在联邦政府之前就认识到，要将人事行政和公共管理更好地结合在一起。1963年，加利福尼亚州成为建立行政主管人事制度的14个州中的第一个，比联邦政府决定建立高级行政职务早了15年。联邦政府1978年之前已经有4个以职业化行政体制而闻名的州建立了行政主管人事制度。这些州的行政主管人事制度所覆盖的雇员比例一般不超过1%，而且与联邦政府一样，这种制度在改善公共管理和发展高级公务员方面有何效果还不得而知。[8](410-416)尽管如此，州和地方高级行政官员在受教育程度、政府工作经验和职业化程度方面都比以前有了明显的提高。州和地方政府由职业化公共行政官员管理着，这一点不容否认，而且随着时间的推移，这种状况将继续被巩固。

〔参考文献〕

［１］Terry Newell ，The Future and Federal Training[A]. Public Personnel Management,17(Fall 1988) .

［２］Mosher,Professions in Public Service[M]. New York:Oxford University Press,1982.

［３］Frederick C.Mosher，Democracy and thePublic Service[M].2nd ed.New York:Oxford University Press,1982.

［４］Doyle W.Buckwalter and J.Ivan Legler,City Managers and City Attorneys:Associates or Adversaries?[J]Public Administration Review,47(September/October 1987).

［５］Couturier,Quiet Revolution in Public Personnel Laws[M].New York:Oxford University Press,1985.

［６］Frederick C.Mosher.Democracy and the Public Service[M].2nd ed.New York:Oxford University Press,1982.

［７］Frederick C.Mosher.Democracy and the Public Service[M].2nd ed.New York:Oxford University Press,1982.

［８］Roberts,New Breed of Public Executive; Frank P.Sherwood and Lee J.Breyer,Executive Personnel Systems in the States[J]. Public Administrtion Review,47(September/October1987).

（责任编辑：北伟）

On the Professionalism System of Public Human Resources Management in America

ZHANG Zhong-li

(The School of Management Tianjin University,Tianjin300072，China)

Abstact：The traditional personnel management has widened its border, and is called human resources management now. The human resources management in public sector refers to the management of human and post in the public sector and the policy formulation. It has been the main section for a long time. There are at least five independent systems whose relations are tensional at the same time in the human resource management for public sector of America. One of them has different agenda in human resource. They are civil servant system, collective system, political ruling system, lifelong system of professionalism and public administration system of professionalism. The professionalism system for public human resource management of America is made of lifelong system of professionalism and public administration system of professionalism.

Key words： public human resources management, lifelong system of professionalism; public administration system of professionalism