温岭的财富民主改革

周丽娜

人大代表参与政府预算案的决策讨论，使政府的财政支出走向透明、公平、接受公众监督，温岭开了个好头

2月24日下午，浙江省温岭市新河镇塘下片代表团除领衔代表莫海亮以外的15名镇人大代表离开会场，抗议该代表团提出的“关于增加塘下片教育资金投入”的议案并没有被人大主席团采纳。

在新河镇党委书记朱宝卿和新河镇人大主席林仁福的解释劝说下，退场的代表们才返回会场，继续参加新河镇第十五届人民代表大会第三次会议。

“人大代表退场表示抗议，这在全国恐怕也是第一次。”温岭市委宣传部理论科科长、温岭市民主恳谈工作办公室副主任陈奕敏回忆起当时的情景，仍然很兴奋。

这是新河镇实行“参与式预算”的第四年。

此外，温岭市的箬横镇、泽国镇、滨海镇和大溪镇四个镇也在今年首次试行“参与式预算”——人大代表参与政府预算案的决策讨论。

财富民主之风不仅在这里的乡镇一级推开，也开始扩展到市一级政府——1月13日，“2008年部门(交通)预算民主恳谈会”，温岭市委、人大、政府和16个乡镇(街道)的代表以及部分离退休代表参与恳谈，对温岭市交通部门的预算编制提出意见建议。

民主协商3.0：参与式预算

除了创办第一家股份制合作企业、迎来新世纪第一缕曙光，温岭还有第三张城市名片：“民主协商”。

1999年6月，浙江省在全省开展农业农村现代化教育活动。当时温岭市松门镇领导主动向陈奕敏提出，能不能做些创新。这次谈话的成果是后来举办的“农业农村现代化教育论坛”。

论坛的形式类似记者招待会，干部当面回答居民的各种提问，能解决的当面解决问题，不能解决的需要给出措施和最后解决期限。

创办者当时并未想到这个小小的创新会走得这么远。那次论坛有100多位居民自发前来参加，对大到投资环境、建设规划，小到邻里纠纷、液化气价格等提出问题。当年松门镇就举办了四期类似的会议。

1999年底，温岭市委推广了松门镇的做法，各乡镇出现了“民情恳谈”“村民民主日”“农民讲台”等多种活动形式。后来，这些形式多样的民主对话活动统一更名为“民主恳谈”，被推广到乡镇市政府各职能部门和非公有制企业。

开展得好的乡镇可以在年终考核时获得“创新奖”，年底考核还可以多计入一分。

在不断介入的学者和媒体的影响下，陈奕敏认为民主恳谈不仅是思想政治工作的载体，更是基层民主的一种原创形式。2001年以后，一些乡镇开始以民主恳谈的方式就某些重大的决策议题征求公众意见，并有选择性地采纳。

2005年，民主恳谈进入第三个发展阶段。温岭人开始利用民主恳谈激活处于“不活跃”状态的基层人大，试图将游离于体制外的民主恳谈会纳入现行的制度框架内。

也是从这一年开始，新河镇的人大代表可以对镇政府预算提出质询和修正。

充满火药味的人大会场

“程序安排我们就讨论了十遍左右，最开始的那个方案被专家否定了，又制订第二个。这次人代会只准备了一个月，是最仓促的一次。”新河镇党政办副主任、人大政协干事张小鹏告诉《中国新闻周刊》记者。

根据《新河镇预算民主恳谈实施办法(试行)》，在人代会召开之前，由镇人大主席团领导下的人大财经小组组织预算报告初审民主恳谈会。不是人大代表的普通民众也可以参与，报名被批准参会后，分为工业、农业、社会三个专门小组进行讨论，各小组形成预算初审报告。

2月23日下午，在新河镇政府五楼会议室召开的新河镇2008年预算草案初审会议上，社会事业组要求追加老城区改造、塘下片教育投入、综治、历史文化遗产修复、农民健康体检工程、健康俱乐部建设等支出。其他两个小组也各自提出了预算各项增减的建议。

当日下午各代表团审议镇政府、人大两个工作报告及预算草案。

根据新河镇《2008年财政预算细化说明》显示，2008年新河镇计划收入15530万元，其中的最大收入是土地出让金返还，预计9990万元。计划支出15500万元，最多的是城乡社区管理事务支出，共计6530万元。包括项目征地报批成本3000万，各地块配套基础设施支出1100万，各地块政策处理费用300万元，江滨公园建设350万元等。

4年的参与式预算实践极大地提高了人大代表的参政议政水平，代表们发言尖锐积极，不少代表还保留了去年的预算草案，拿出来与今年的对比。

2月24日上午，预算民主恳谈会举行，人大代表开始审议预算报告，镇政府负责人回答人大代表提出的询问，政府根据恳谈内容修改预算。这次还增设了一个环节，各团可以由领衔代表与普通代表商议，五人联名提出修正议案。

肖家桥村代表颜玮钧提出，农村联网公路经费目前只有80万元，应该增加到100万元。他还建议对农村4米宽以上的村道进行补助，建议从交通尾欠工程一项和疾病防治一项各减少10万元。

对此，新河镇镇长郭海灵答复，如果按这样的标准，补助范围一下子就很大了，经费将远不止20万元，而是后面再加个0，所以这一项还是要坚持原来的政策。

上莫村代表莫海亮则提出塘下中学门口交通环境比较差、还没有操场等，远远比不上新河镇中学和长屿中学，应该加大投入。为了计算出相对可靠的数据，他不但请来列席的塘下中学校长，还专门打电话叫来下林小学校长，计算出应该加大投入到200万元。

此外，他还提出，预算细化仍然不够，如支出方面的第一项里各地块“政策处理”(即付给农民的土地征用费)300万元，到底用于哪些地方？

副镇长黄文烨当场答复他关于学校建设的问题：镇里确定2008年为“校网调整年”和“校舍建设年”，需新建部分教学楼、食宿楼。因为塘下片的下林小学暂时保留，所以没有大的建设项目，但这不意味着不投入。比如，校建工程有750万元的预算。如果有项目，这笔预算就可以支持，如塘下中学校门口环境改造、下林小学的食堂建设、塘下小学的电脑室建设等，已经都有过投入。

对于预算细化不够的问题，黄文烨没有回答。

但塘下片的其他代表对此答复不满意，于是出现开头退出会场的那一幕。

最后，在收到的17个修正案中，除了与预算无关的、政府已做修改的及协商解决的提案，只有老城区改造和通向旅游景点长屿洞天的长麻路建设两个修正案参加票决。表决结果出乎政府工作人员的预料，这两个修正案都因反对票超过半数而没有获得通过。

“各个代表团都是从自己村的利益出发提出修正案，马上进行票决很难获得通过。这里明年我们会增设一个环节，安排各个代表团游说、彼此妥协的时间，此后再进行票决。”陈奕敏说。

对预算修正案投票表决，不是人大常用的举手表决，也是此次“参与式预算”的新亮点。

“中国人都讲‘面子，怕得罪人，即使心里不同意也不敢不举手，用举手表决修正案难以表达代表的真实意愿。”张小鹏说。

政府压力减轻了

票决预算修正议案之后，人大代表全体举手通过了《新河镇2008年预算修改方案》，这个方案对预算草案做出五项修改，如：交通运输支出中农村联网公路支出增加20万元，综合治理支出增加50万元。城乡社区管理事务中项目征地报批成本减少50万元，各地块政策处理费用减少20万元,等等。

“乡镇一级财政问题比较多，收支平衡压力大，教育支出、社会保障支出和社会事业等刚性支出加大了，民生工程、社会事业工程不断增多。蛋糕就这么大，怎么分？政府的压力也很大。”新河镇镇长郭海灵告诉《中国新闻周刊》记者，“现在让人大代表参与预算，预算制定更加合理，也更能反映群众的意愿。也减轻了镇长的压力。财务公开透明，支出按照预算来执行，村一级来要钱上项目的现象减少了。”

据他介绍，在财政预算执行半年以后，还要开一次民主恳谈会，请人大代表来对预算大方向进行调整。每个季度政府都会向财经小组、人大主席团汇报预算执行情况，接受监督。

人大代表讲“实惠”

莫海亮递过来的名片上，在自己公司的名称下面，还用红字印着“温岭市第十四届人大代表”。

“农民群众就是‘实惠，大家都关心自己的切身利益。参加预算审议一方面是规范政府行为，一方面财政预算合不合理，也对老百姓影响很大。”莫海亮说。

竞选人大代表，是最近几年温岭商人中的热门活动。张小鹏说：“一是有政治地位；二是显示了一种信誉，和人大代表做生意会比较放心；三是方便和政府打交道，也能参与政治，说得上话，争取自己的利益。”

颜玮钧是肖家桥村村主任，今年是他当村干部的第26年，市人大代表第18年。去年他当选镇人大代表，提了个加强工业区投入的修正案。当记者问他为什么提这个时，他略有些不好意思地说，因为家里开了个小厂，做机械的。

当人大代表并不是从天而降的桂冠。据张小鹏说，竞选镇一级人大代表大概要花10万到20万元，竞选市人大代表要花50万元。这些钱大多花在请选民吃饭，在当地办公益事业，比如为当地的老年协会捐钱、修路等。

根据《新河镇第十五届人大代表大会代表情况表》显示，绝大多数人大代表是村干部或者曾经担任过村干部。村干部的选举更为昂贵。选村长至少要花50万，花200万还没有竞选上的并不罕见。

不排除部分富裕了的商人追求政治地位参选，但巨大的土地转让利益驱动也不可小觑。当地居民张玮珑告诉记者，尤其是城郊农村的土地升值很快，村委会参与土地流转权力很大。比如给政府的价格是十几万元一亩，却只需要给农民两万多元一亩。巨大的利益导致干群矛盾尖锐，相关事件也曾经发生过。

2005年，新河镇第一次搞参与式预算，莫海亮没有发言，他记得那时候经常冷场，主持人不断地调动气氛，叫人发言。“我在看，到底发言了有没有用，年底看决算报告，他们还真按照预算实行了。现在感觉发言比不发言好。”他说。

每一个来温岭的专家和记者几乎都会问陈奕敏，温岭的民主协商如何制度化，陈奕敏开玩笑说：“制度化？化不了。”

虽然现在和人大制度结合，但民主协商的前路依然有太多的不确定性。对此，陈奕敏的期望很小也很大。

在他看来，重要的是对老百姓进行民主熏陶，让民主成为他们的习惯和生活方式。