“一号文件”的理想与现实

杨中旭

连续5年的五个“一号文件”，将中央财政的三农投入翻了一番，其中究竟有多少最终留在了农民的口袋里？

腊月二十四，农历的年关已经临近。

陈锡文已经习惯了在这个时候走进国务院新闻办公室的新闻发布会现场。这一天是1月31日，作为三农问题权威学者、中央财经领导小组办公室副主任，他在春节前向外界解读中央“一号文件”已经是连续5年的“规定动作”。

此前4年的中央“一号文件”，分别将农民增收、农业综合生产能力、新农村建设、现代农业作为主题，到了2008年，这一主题的变化通过文件名称即可得知：《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收若干问题的意见》。

与这4个中央“一号文件”时间段吻合的是，陈锡文在新闻发布会上表示：粮食生产连续4年丰收。

1月25日，权威人士在接受《中国新闻周刊》采访时表示，中国的粮食生产一般遵循“三平一丰一歉”的5年轮回，连续4年丰收，为近年鲜见；而随着今年中央解决三农问题力度的加大，粮食生产有望连续第5年丰收。

理想

新文件中，以往“支农惠农”的组合提法已经不见踪影，取而代之的，是出现在第一部分第二小节的标题：巩固、完善、强化强农惠农政策。

此前业界有过多年的呼吁，解决三农问题的根本之策，是“还农民以主体地位”。该权威人士告诉《中国新闻周刊》，“强农”的提出，显示出农民主体地位正在回归途中。换言之，强者才更有发言权，而不是总被其他群体“支持、恩惠”。

中央“强农”的决心，每一个人都看在眼里。

2004～2008年，连续5个中央“一号文件”锁定“三农”，业已追平了1982～1986年间的“纪录”。

再看5年来中央财政对三农的投入，也呈现出直线增长的趋势：2004年2626亿元，2005年2975亿元，2006年3395亿元，2007年3917亿元。2008年的投入，尚需3月召开的十一届全国人大一次会议首肯。但据《中国新闻周刊》了解，中央财政预算的投入已经超过了5000亿。5年之内，投入翻番，增幅已远超同期的GDP增幅。

巨额投入的背后，是“一号文件”连续数年的机制扶持。2006年的“一号文件”提出，财政支农收入的增量要高于上年，国家固定资产投资用于农村建设的增量要高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要高于上年；2007年，其核心表述未变，投入程度加深为“要继续高于上年”；到了2008年，出现了“增量要明显高于上年”的字样。

2008年中央“一号文件”内容显示，今年强农的重点放在了农业基础设施建设上面，小型农田水利建设、节水灌溉、病险水库除险加固、耕地保护和土壤改良等成为中央强农正常的着力点。

“现在困扰农业生产的主要问题有两个，一个是土地，一个是水，后者的稀缺程度甚至超过了前者。”该权威人士说。

这一担忧，在“一号文件”中有多处体现，表现形式多为“加大投入”。

例如，“大幅度增加中央和省级小型农田水利工程建设补助专项资金，将大中型灌区末级渠系升级改造和小型排涝设施建设纳入补助范围，”“继续把大型灌区节水改造作为农业固定资产投资的重点，力争到2020年基本完成大型灌区续建配套与节水改造任务，”“大幅度增加病险水库除险加固资金投入，健全责任制，加快完成大中型和重点小型病险水库除险加固任务。”等。

不断增长的投入，是否换回了农民实际收入的增长？在接受《中国新闻周刊》采访时，北京市大兴区礼贤镇黎明村党支部书记刘瑞山表示，1999～2007年，黎明村人均年收入从2000元递增至9000元。单以数字论，农民收入确实与政府投入存在正相关的关系。

现实

收入只是表象，背后的机制才是黎明村的村民看重的。

2008年中央“一号文件”的起草者之一曾经前往黎明村调研，在和奶牛养殖户的交流中，他得知，原料奶价格在2007年一路上涨，原来是1.8元/公斤，现在已经达到3元/公斤。不断上涨的物价，正在吞噬着养殖户有限的收入。

受到类似影响的，并不只是养殖户群体。1月28日下午，在村支书刘瑞山的办公室，一位李姓村民告诉《中国新闻周刊》，他的一棚生菜，只能卖到350元，“将将保本”。他的困扰是，“什么都在涨，惟有生菜的批发价没涨”。

在谈到西红柿的价格之时，66岁的刘瑞山更是一肚子苦水：黎明村西红柿的批发价只有0.6元/斤，北京市内的零售价却是1.8元/斤。“农业生产有着天生的弱点，收获之后，不卖掉就只能烂掉，批发商就可以趁机拼命压低价格”。

坐在刘瑞山的办公室，4位黎明村的农民众口一词：物价上涨一年来，农民得到的好处极少，绝大部分利润都被流通商卷走，西红柿零售价与批发价之间高达1元2角的差价就是明证。

散户无法与市场对抗，近5年来已经让黎明村的村民吃了不止一次亏。2004年初，中央花费100亿元进行粮食直补，上游的饲料生产商就迅速瞄上了这块巨额投入。随即，饲料价格普涨，尤其是一些没有替代品的精饲料，在刘瑞山的记忆中，更是上涨了一倍以上。“那100亿粮食直补，平均到每亩地不过50元;我们人均3亩地，每人获益150元，但精饲料价格让农民亏了200元还不止。”

生于1943年的刘瑞山经历了每一次的农业变革。政策是否有效率，他了然于胸。这位已经在岗14年的村支书说：光投钱，不投机制，钱就只能从农民的口袋里溜走；溜走的那部分钱，也并不全是流向了饲料生产商和农产品流通商，政府也是受益者之一，途径则是税收。

著名三农学者李昌平在1月初一篇名为《猪肉为何涨价》的文章中这样写道：相对于养猪户的高度分散化，生猪生产、加工以及屠宰已经高度组织化，猪肉涨价联盟已经形成，农村的猪肉价格甚至比城镇还高。其看法与刘瑞山不谋而合。

尽管无力影响市场，黎明村的村民们还是希望能够从猪肉价格上涨的过程中分得一杯羹。

2007年年初，村里围了几十亩地，想要扩大生猪生产。

刘瑞山开始去农信社谈小额贷款，未果；再去农行谈，又被婉拒。

被定位为面向三农的两家金融机构都向刘要“抵押品”，贷两万可以，但要两万一的抵押。除了房子，这个村的大部分村民还拿不出价值两万一的抵押品，贷款也就不了了之，分得一杯羹的商机也就失之不再来。

刘瑞山说，农村最缺3种贷款：小农贷款(即小额贷款)、救灾贷款、农民自救贷款。但是，这3种贷款，或者没有放开，或者放开了却缺乏力度，有的则是“说得挺好，就是不到位”。

短板

面对农村金融领域和农产品流通领域的短板，1月28日晚间，上述权威人士在第二次接受《中国新闻周刊》采访时承认，政策上的规定的确失之于笼统。

2008年中央“一号文件”中，由于物价上涨等因素的影响，“切实保障主要农产品基本供给”甚至位列“突出抓好农业基础设施建设”之前。“深入推进农业结构战略性调整，保障农产品供求总量平衡、结构平衡和质量安全”被特别强调。同时，加强农村市场体系建设也被写入文件，中央提出要“建立健全适应现代农业发展要求的大市场、大流通”。

但在细节的落实上，文件之外，却缺少细化的配套方案，“打个比方说，西红柿批发价与零售价之间的巨大差异，就应该去算细账，才能对流通环节的问题对症下药”。权威人士告诉《中国新闻周刊》。

至于农村金融领域的短板，更是政策制定者的切肤之痛。

2007年1月，中央农村工作会议和中央金融工作会议都将农村金融作为工作重点，10月召开的十七大上，农村金融改革更和林权改革一道，成为十七大政治报告中农业领域仅有的两项改革。但一年来的事实已经证明，农村金融改革并非一帆风顺。

2007年3月，以小额贷款为核心业务的村镇银行在6个省份开始试点，到了2008年1月25日，上述权威人士这样对《中国新闻周刊》总结：这项改革只是搭出了一个框架，尚有更多实质内容需充实。

去年“一号文件”鼓励施行的政策性农业保险，普及范围亦很有限。即使在做得最好的北京市，该项保险普及率亦只有区区9%；同时，险种少、费率高也是这项政策的硬伤。

该权威人士表示，该项法规严重滞后，政策制定部门今年将全力推动《政策性农业保险条例》出台，“起码也要列入全国人大的立法规划”。