治理理论视角下城市公用事业机制的和谐构建

　　摘要：城市公用事业作为城市生存发展的基础和人民日常生活的基本保障，其运行机制的和谐构建具有重大的理论和实践意义。传统的我国公用事业运行机制，政府倾向于以“二元对立”的姿态将公用事业企业和社会公众看作两大各自独立的博弈主体。而治理理论视角下的公用事业机制的构建，则倡导政府、公用事业企业和社会公众三者之间形成和谐参与的互动关系，以达到社会利益的最大化。
　　关键词：公用事业；治理理论；公共利益；社会利益；和谐
　　
　　一、治理理论：我国公用事业改革视角
　　
　　公用事业作为与社会公众日常生活息息相关的行业，直接关系到人们的生产和生活秩序，关系到社会的稳定，因而是对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业，是城市社会赖以生存和发展的基础。保证公用事业机制的有效运行和稳定发展，确保社会生产和人民生活对其需求的满足，是保证整个城市社会稳定、有序发展的前提。随着我国“城乡统筹、以城带乡”原则的提出和公用事业改革进程的加快，公用事业机制的和谐构建已经成为政府、公用事业企业和社会公众多方普遍关注的焦点。而治理理论的提出和兴起，正为我国公用事业和谐机制的构建提供了一种改革的视角，形成一股新的推动力。
　　 治理理论是20世纪90年代初，伴随经济全球化和后现代社会哲学的提出，在公共行政管理领域兴起的一种理论。“更少的统治，更多的管理”成为当时西方国家学者们积极倡导公共行政改革的口号。随后在许多国家的政治、经济和社会管理活动中，治理理论得到了广泛应用，现已逐渐成为社会管理与治理的重要框架理念与价值追求。
　　治理理论是政府对传统管理模式、管理理念的一次反思，其所强调的参与、共享等核心价值也越来越成为各国政府主要的行政实践方式。尽管目前学术界对治理的定义多种多样，但它们的基本理论是相同的，都强调权力主体的多元化——政府不再是国家唯一的权力中心，各种机构只要得到公众的认可，都可以成为在各个不同层面上的社会权力的中心；强调界限责任的模糊性——国家把越来越多的原先由自己承担的责任转移给公民和社会，强调国家与社会组织之间的合作与依赖；强调社会公众的参与性——提倡在管理系统内形成一个基于信任与互利基础的自组织网络，加强组织性与自主性；强调技术的创新性和适应性——除原来采用的完成政府职能的手段和方法外，还积极提倡采用新的管理方法和技术，以更高效率引导和控制公共事物。
　　
　　 二、传统“公私”二元对立的公用事业运行机制
　　
　　自近代以来，随着市场经济的确立以及社会结构的分化，社会逐渐分化为公与私这两个基本分离的领域，“公”领域涉及的是与一定社会领域多数成员利益普遍相关的事务，而“私”领域则涉及私人事务或者说私人利益，如市场。对于公用事业来说，虽然其行业的性质代表着与千家万户生活密切相关的公共利益，但是作为公用事业提供公共产品和服务的一种机制和载体，公用事业企业的存在与运行却可以看作涉及个人利益或局部利益的“私”领域。特别是随着公用事业行业政企分开的日渐推行，公用事业企业与社会公众完全可以看作两个代表私利益和公利益的博弈主体。在这对博弈主体中，公用事业企业与社会公众都拥有各自独立的又此消彼长的利益——公用事业企业尽管担负着对外提供公用产品和服务的职责，但企业的亲市场性和逐利性依旧存在；而社会公众无疑则要求以最低的价格享受到最优质、最实惠的公共产品。
　　在这种利益博弈的过程中，逐渐形成了公私“二元”对立的逻辑思维定势。也就是说，公用事业企业和社会公众两个博弈主体之间的关系更倾向于零和博弈。政府与公用事业企业及与社会公众之间的关系更像是一根拉紧的弦，不管是站在公用事业企业一边，帮助企业从社会公众即消费者那里获取利润，还是站在消费者一方，限制公用事业企业攫取过高的利润而损害社会公众利益，都只能是顾此失彼，并不能找到这样一种途径，使得公用事业企业和社会公众的利益达到双赢。不管是从传统的政府投资经营的公用事业运行体制，还是政企分开、引入市场化竞争后的新的运行机制，我们都能在一定程度上感受到这种“二元”对立、利益博弈状态的存在：要么是，政府为了维护公共利益，保证公众可以低价享受公用物品，在政府财政支出能力有限的情况下，迫使公用事业企业承担政府本应承担的职责——高额成本，增加企业负担，降低了运行效率；要么是政府过于庇护国有垄断行业，盲目排斥竞争，造成国有企业失去前进的动力，或者政府基于行业隶属关系，轻易被企业俘获，将听证会等同于“涨价会”，忽视社会公众的利益。
　　
　　三、治理理论视角下公用事业和谐机制的构建
　　
　　 1.转变政府职能，切实发挥政府作为协调者的作用与角色。多元治理虽然强调多个主体对社会生活的参与，但并不否认政府应有的地位和作用，多元合作主体的地位并不是完全平等的，政府仍然占有绝对优势，其他社会行为主体在作为公共事务治理的参与者的同时，仍然需要接受政府的管理，政府仍然享有最终的权威。这种权威主要表现在政府是以协调者而不是控制者的角色出现。政府首先应该明确、尊重、满足和保护社会公众和公用事业企业各自的利益需求及享受合理利益的权力，与社会公众和公用事业企业一起，为其所面临的问题寻找解决方法，其角色也应从过去的控制逐渐转变为议程安排，使相关方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商，提供便利。
　　2.从法律上承认和保证公用事业企业追求合理利益的权力，由消极监管转向积极监管。由于公用事业企业不同于其他性质的企业主体，其“公共性”使得传统上政府仍然习惯于忽视公用事业企业作为市场主体的追求市场利益的需求，而使公用事业承担了政府本应承担的公共职责，无形中加大了企业负担，损害了企业的竞争力。因此，政府不能拿公用事业企业的“公共性”做借口，来牺牲企业的经营效率。对公用事业企业取得合法利益的权力给予法律上的明确和保障，有利于公用事业企业充分发挥市场机制作用，提高运行效率，满足人民需求。
　　 有了法律保障后，政府的监管方式还应由传统的消极监管转向积极监管。一方面，它要像其他工业企业一样，通过生产经营不断追求企业利润的最大化，同时又要通过企业的经营服务和管理不断追求社会服务的最优化。但由于目前我国城市公用企业所有制形式还比较单一、缺乏外部竞争，公共产品的生产、销售和服务方面还未形成强劲的竞争机制，缺乏危机感，因而企业的积极性并不高。因此，为了有效推进公用事业改革，政府需要创新激励机制：第一，深化国有企业改革，实行政企分开，发挥公用事业企业的市场优势。政府应勇于打破传统的政府主导经营的管理模式，使企业与行政主管部门脱离利益依附关系。对于有条件且适合实现公用事业民营化的企业，政府应引导企业善于利用市场机制、遵循市场经济原则和规律，努力降低经营成本，提高经营效益，提升企业竞争能力，为人民群众提供更多更好的公用事业产品和服务，同时通过制定合理的定价机制和利益回报机制来激励企业不断提高经营效率和竞争力；而对于目前还不适应放开市场的地区和行业，政府可以帮助公用事业企业通过内部模式市场，实行内部竞争的方式来改变传统经营体制下效率不高的现状；第二，政府对新进入的特许经营者进行必要的保护。对特许经营项目的管理部门不能太多，这样会增加特许经营者的压力；同时政府还要信守承诺，使特许经营人的合法权利要得到保护，对投资者和经营者要有公正的补偿办法。第三，补贴到位。对公用事业企业的政策性亏损政府应该给予补贴。
　　
　　3.建立社会公众利益表达机制。由于公交、燃气等公用事业与广大人民群众的日常生活密切相关，因此，了解民情、尊重民意，建立合理的社会公众利益表达机制和参与机制，是政府最重要、最普遍的职能之一，既有利于公用事业决策的科学化、民主化及其贯彻实施，也有利于拉近政府与公众的距离，形成和谐的社会氛围，同时也是满足公众需求、实现社会公正的重要途径。一是在政策出台前，政府要善于倾听广大人民群众的心声，清楚地了解公众对各项公用事业产品和服务的需求，建立合理的公众利益表达机制，让公众有机会、有途径来表达自己的合法利益。而价格听证则是公众利益表达机制中最重要的环节之一。这里的听证会，不是“形同虚设”的倾听企业大倒苦水的“报告会”，也不是企业做主角、政府表附和而忽视专家和公众力量和声音的“涨价会”，而是真实的、有着包括政府、被监管企业、消费者和专家学者共同参与、有着平等表达利益需求机会的科学而规范的听证会。另外，还需建立科学而及时的评价和反馈机制，加强社会公众对公用事业产品和服务质量的监督。公众作为产品和服务的直接享用者，最有权力对其质量和效果进行评价。
　　
　　四、小结
　　
　　治理理论所倡导的让政府、公用事业企业和社会公众都作为治理的一分子而参与到社会生活中来，实际上实现的是三者利益的共享与多赢。在这个过程中，政府通过做好协调和监管工作，能够成功地展示政府职能转变的成果，因此会极大地提升政府在社会公众心目中的形象，增强公众对政府的支持力和信任度；企业利用政府给予的优越、宽松的环境，充分发挥市场机制的作用，提高企业的经营效益；而社会公众则通过利益表达机制和参与过程，明确表达自己对产品和服务的需求，并充分行使监督权，使自己享受到高质量的满意的服务。
　　作者单位：山东大学政治学与公共管理学院
　　
　　参考文献：
　　[1]俞可平.治理和善治——一种新的政治分析框架[J].南京社