“加减乘除”破解“越位”与“缺位”矛盾

　　
　　财政支出结构优化的政策思路，是要做好“加减乘除”，改变政府大包大揽的财政分配格局，强化财政的社会公共性支出和经济建设投资。
　　
　　近年来，随着改革的深化，我国财政支出结构发生了积极变化，财政支出公共化的趋势非常明显。但面临的问题也不容忽视，一方面存在财政支出范围过宽、国家包揽过多的弊端，另一方面难以全面、有效和充分地强化国家的重点投入。
　　按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。这在我国财政经济快速发展、财政收支规模即将突破5万亿的新形势下，显得非常必要和紧迫。
　　
　　做好加法：进一步加强社会公共性开支
　　
　　社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等。我国过去长期以来财政预算安排中属于社会公共性的支出预算不尽人意。在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠账较多。从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。
　　教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。
　　将社会保障纳入国家财政政策规划统筹考虑。一是调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出；二是明确财政社会保障政策的重点，未来城镇社会保障改革要在拓宽社会保障覆盖面等方面下功夫，农村社会保障改革要力争在建立农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度等方面取得突破；三是建立社会保障预算，要解决的核心问题是改变目前社会保障资金收支分散管理的状况，通过社保预算方式为社会保障发展提供稳定的财力保障。
　　
　　做好减法：降低行政成本，管好“三公”消费，深化支出改革
　　
　　行政运行成本是当前社会各界关注的热点问题。当前行政运行成本偏高尽管有工资增长推动、信息化设备扩大等因素，但制度和管理缺失仍是不可忽视的重要原因。因此，深化支出改革，创新管理方法，是降低行政成本的重要途径，对于推进节约型政府的建设具有深远的意义。
　　加强对重点控制支出的管理。在各地不断完善管理创新方式的基础上，一方面应加快重点控制支出如人员、车辆、会议、电话、网络、接待、出国等项目的制度建设；另一方面，将一些地区积累的经验大力推广。
　　加强行政单位楼堂馆所管理。对党政机关办公用房要坚持效用和务实原则，坚决杜绝贪大求洋的不正之风。对党政机关办公楼建设规模、占地面积、装修及设备标准、项目工程造价和资金来源要严格控制。加强对党政机关办公用房维修管理，防止豪华装修。
　　清理政策外津贴补贴，统一工资和津补贴制度，规范收入分配。必须与加强收支两条线管理紧密结合，严把预算外收入关，使政策外津贴补贴成为无源之水，真正规范收入分配秩序。
　　
　　做好乘法：改变“撒糊椒面”的做法，强化重要产业和领域的财政投资
　　
　　中国仍是一个生产力相对落后的国家，工业化任务十分艰巨。在我国未来财政支出结构调整的过程中，仅仅重视社会公共性支出是不够的，还必须重视政府财政的经济建设投资。今后的财政投资应改变过去“撒糊椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面。
　　我们认为，中长期财政投资的方向和重点主要包括：支持社会公共基础设施建设，大力发展社会基础设施如铁路、公路网的建设，城市化及城市基础设施建设等；着力强化农业基础地位，重点支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目；积极支持能源节约；确定促进国有经济发展的财政投资政策取向，国有经济是财政的重要支柱性财源，支持国有经济发展将是国家财政面临的一项长期性任务。
　　
　　做好除法：改变国家财政包揽过多
　　
　　改变国家包揽过多的分配状况，将应由市场和社会负担的部分从财政支出中分离出去，是在市场经济条件下，优化财政分配结构、改善财政运行状况的重要条件。
　　国家财政对竞争性领域的投资要逐步退出。按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向是有所为有所不为。中国是一个发展中国家，又处于体制转轨时期，当前及今后一个时期的财政投资要退出一般竞争性领域，而对于支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，政府及政府投资还不能过早地退出，应当采取扶植政策，促进产业结构和技术结构的升级。
　　清理和规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制引入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。通过改革，逐步规范事业单位的财政供给范围。
　　对国有企业的亏损补贴制度进行改革。未来对国有企业的亏损补贴应区分情况，除了一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等）外，其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。（作者系财政部财政科学研究所副所长、研究员、博导）