从新旧政策比较谈我国个人所得税改革

　　[摘 要] 2006年1月1日起至今，修改后的个人所得税法已实施一年的时间。对政策效果而言，一年是一个十分短暂的时期，不能作为评价一项政策的有效阶段。这次改革，是建立在以往所得税法的基础上所作的局部改良，因此，以新旧政策的比较去探讨新政策出台的时代适应性及未来改革的发展方向是研究新政策的一种思路。
　　[关键词] 个人所得税 扣除标准 征收管理
　　
　　一、改革背景及研究思路
　　
　　1980年全国人民代表大会通过《中华人民共和国个人所得税法》，个人所得税设置的初衷出于防止个人收入的差距过大。随着改革开放的深入，90年代中期进行了税制的重大改革，扣除标准也由1980年制定的400元上调到800元。任何一个税种的出台都有两个作用：一是调控，二是为国家聚集一定的财富。个人所得税的调控功能主要是平均收入之间的差距。当时800元是一个相对较高的收入，现在800元在上海、深圳等高消费地区，只是维持基本的生活水平。个人所得税已不再是“劫富济贫”的政策工具，开始成为国家税收的一个主要税种，因此，要求改革个人所得税税法的呼声在全国范围内此起彼伏。2005年10月27日，在各方压力下，新的《中华人民共和国个人所得税法》出台，并于2006年1月1日起实施。
　　我们很难在新政策实施的一年里看到改革后的显著效果，但是可以从对比的角度讨论新政策的意义及仍须改进的问题。本文的研究思路如下：先抛出旧政策存在的不足，通过新旧政策的对比谈新政策对已有问题的改进及对现实的影响意义，最后对未来个人所得税改革的趋势、方向提出建议。
　　
　　二、旧政策存在的问题
　　
　　1、只看收入，不看负担
　　旧的个人所得税的问题首先在于征收只看收入，不看负担。税务部门在征收个人所得税时，根本不会关心你这个月有哪些开销。只要你取得了收入，就必须纳税。正是这种冰冷的原则，使个人所得税饱受质疑。
　　2、高收入人群每年税收收入流失严重
　　个人所得税的另一大问题是其调节贫富差距的功能失效，工薪阶层反而成为了纳税主力。1980年，我国个人所得税开征之际，城镇职工平均每月工资收入仅为63.5元，远远达不到400元的纳税门槛。那时，个人所得税主要用来调节富人的过高收入。但是今天这个税种已经开始把普通工薪阶层口袋里的收入源源不断地聚积到政府手里。有数据显示，我国个人所得税中，工薪阶层缴纳额占去了半壁江山。目前在我国，作为衡量社会贫富分化的基尼系数已超过了0.4，已经达到贫富分化的警戒线。而西方发达国家这个系数一般在0.3与0.4之间，这说明我国的个人所得税未能很好地发挥调节贫富差距的功能。高收入者纳税不高成为个人所得税遭到置疑的另一个重要因素。
　　3、我国现行个人所得税制采用分类税制模式，对不同来源所得，用不同征收标准和方法
　　这种税制模式既不能全面地体现纳税人的真实纳税能力及税收的公平原则，也与个人所得税的主要目标产生冲突，对收入分配的调节力度非常有限，同时分类课税模式也不能有效发挥个人所得税的累进税率结构对经济的自动稳定作用。同一收入水平的个人因其收入来源渠道不同，适用的税率不同，最终负担水平也不相同。
　　4、税源隐蔽难监控
　　随着我国改革开放及市场经济的发展，个人所得由单一向多元化、公开向隐蔽化、相对集中向分散化发展，这种个人所得的“三化”现象还在逐渐扩大，使得个人收入来源渠道增多，人们的收入水平显著提高，收入结构日趋复杂。除税法上列举的11项内容外，还有许多隐蔽性收入及灰色收入等税务机关无法实施监控，即使在相当窄的课税范围内还规定了一些免税、减税，致使大量的税收收入悄悄流失掉，这就造成个人所得税税源难以控管。
　　5、费用扣除不合理
　　我国个人所得税的费用扣除，分别按不同的征税项目采用定额和定率两种扣除方法。但在一些具体问题的处理上，既不符合个人所得税的国际惯例，也与我国的实际情况相脱离。这一方面给征纳双方都带来计算上的困难；另一方面也存在不合理、不公平的因素，表现在既没有考虑通货膨胀与价格水平的因素，更没有考虑赡养老人及抚养子女的不同情况。
　　6、税率设计欠公平
　　我国现行个人所得税适用两种税率，即超额累进税率和20%的比例税率。超额累进税率也存在有工资薪金所得适用9级超额累进税率，个体工商户生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得适用5级超额累进税率的差异。这种税率制度在世界各国是不多见的。我国个人所得税的税率形式不仅增加了税制的复杂性，也损害了经济效率，引起了纳税人的诸多不满。
　　7、征管手段较落后
　　个人所得税是所有税种中纳税人最多的一个税种，征管工作量相当大，由于税务机关征管手段落后，很难掌握纳税人同一应税项目的不同收入来源，而且税务机关与金融机构尚未联网，根本谈不上对纳税人收入的有效监督，更无法掌握纳税人的真实收入。我国目前实行的代扣代缴和自行申报两种征收方法，申报、审核扣缴制度等都不健全，难以实现预期效果。
　　
　　三、新旧政策的比较及其意义
　　
　　（一）新旧政策的比较
　　在第六条第一款，旧政策规定：“工资、薪金所得，以每月收入额减除费用八百元后的余额，为应纳税所得额。”新政策则为：“工资、薪金所得，以每月收入额减除费用一千六百元后的余额，为应纳税所得额。”不同点主要在于扣除标准不同。在第八条，旧政策规定：“个人所得税，以所得人为纳税义务人，以支付所得的单位或者个人为扣缴义务人。在两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的，纳税义务人应当自行申报纳税。”新政策则改为：“个人所得税，以所得人为纳税义务人，以支付所得的单位或者个人为扣缴义务人。个人所得超过国务院规定数额的，在两处以上取得工资、薪金所得或者没有扣缴义务人的，以及具有国务院规定的其他情形的，纳税义务人应当按照国家规定办理纳税申报。扣缴义务人应当按照国家规定办理全员全额扣缴申报。”不同点在于将自行申报改为全员全额扣缴申报。
　　（二）新政策实施的现实意义
　　1、改革个人所得税扣除标准的意义
　　（1）对纳税人的影响。根据国家税务总局的统计，2004年中国个人所得税收入1700多亿元，65%来源于工薪阶层。从这一角度分析，调高个人所得税的纳税扣除标准使工薪阶层受益最大，可以更好地保障工薪阶层的收入。中央财经大学财政学院副院长杨志清认为，费用扣除额调至1600元后，月收入在2000元至3000元的工薪阶层受益最大。还有一些专家经测算后指出，扣除标准提高后，收入越低，减负越多，收入越高，减负越少。从这个角度来说，1600元的扣除标准的确照顾了中低收入者的利益，有利于发挥个税对收入分配差距的调节作用。由于政策的调整导致的收入间接性的增长，工薪阶层可以在以下几个方面处理这部分收益：增加家庭和个人的物质商品消费，包括生活必需品和高档消费品。这种商品的消费会进一步刺激物质生产部门的生产；增加劳务商品的消费。服务性行业会因此而进一步繁荣；具有储蓄偏好的人群，将增加储蓄的存量，因此国民经济投资体系将会得到更多的投资资金；增加直接投资，包括物质资本投资和人力资本投资。增加的投资使得生产规模会进一步扩大。劳动力接受教育程度越高，劳动者的创造能力越强，国民经济的经济增长速度会进一步提高。
　　（2）对政府的影响。个人所得税扣除标准的调高，短期内政府可支配的收入肯定会因个人所得税征收的减少而减少，现在新政策每月扣除标准上升到1600元，工薪阶层纳税面进一步降至26%左右，即超过七成的工薪阶层今后将不用交纳个人所得税。全国的年个人所得税税收将减少280亿左右。纳税人会选择如何处理由于税收减少带来的这部分收入。只要这部分资金用于整个国民经济的循环体系内，国民经济各部门的生产就会由于这部分资金的带动而受到不断的刺激，因而会形成新的经济增长点。所以，从长期和全局范围内来看，产业规模扩大后，政府必然会从扩大的社会经济中取得更多的收入。
　　
　　2、征收管理改革的意义
　　2005年推出的个税征收管理改革十分抢眼，代表了我国个税改革的方向，真正让所得税发挥应有的功能。笔者认为这其中体现的改革与示范意义大于实际意义，更多是体现一种政策导向。
　　（1）一户式“锁定每个人。新《个人所得税管理办法》第四条规定：省以下（含省级）各级税务管理机关将逐步对中国境内的每个纳税人建立收入和纳税档案，实施”一户式“动态管理。税务部门还将与金融等部门协作，通过评估分析找出收入与纳税异常的个人实施重点检查。
　　（2）明细账记录扣缴质量。新办法规定的“代扣代缴明细账制度”是指，企业在扣缴个税时还要向税务机关报送其支付收入的个人所有的基本信息、支付个人收入和扣缴税款明细信息以及其他相关涉税信息，并按每个人逐项填写完整。税务机关则利用这些信息来控制扣缴质量，同时还将与其同期财务报表交叉比对，防止扣缴义务人虚列工资总额。同时扣缴义务人也将建立档案，除了基本信息外，应纳税所得额、免税收入、应纳税额、纳税人数、减免税额、罚款等都将记录在案。
　　（3）人人都将双向申报。“双向申报”是新办法的一个特色。用人单位要申报扣缴情况，雇员个人也要申报各项收入。通过双向申报一方面由个人自行申报各项收入，另一方面通过与扣缴信息的比对发现问题，并要求纳税人及时修正申报，这体现了一定的人性化理念。
　　（4）部门配合堵住漏洞。新《办法》第二十条规定：税务机关应重点加强与公安、检察、法院、工商、银行、文化体育、财政、劳动、房管、交通、审计、外汇管理等部门的合作联系。可以想象，如此部门协作一旦成功，每个人的收入来源就会变得透明，比如房屋出租收入、家教收入、演出收入等都将被监控，甚至兑换外币的差价款都能被查到。
　　（5）高收入人群被重点锁定。新办法详细规定了，金融、保险、证券、电力、电信、房地产、高新技术企业、中介机构、体育俱乐部等高收入行业人员；以及民营经济投资者、影视明星、歌星、体育明星、模特等高收入个人，将被纳入重点纳税人范围，同时还规定对知名度较高、收入项目较多者等六类人实施重点管理。
　　（6）全员全额评估纳税。全员全额管理是指凡取得应税收入的个人，无论收入额是否达到个人所得税的纳税标准，均应就其取得的全部收入，通过代扣代缴和个人申报，全部纳入税务机关管理。而目前我国的个税扣缴明细申报，仅就达到纳税标准的个人收入进行登记，而且基本属工资性收入。
　　
　　四、完善我国个人所得税的几点思考
　　
　　1、个人所得税征税方式的选择。个人所得税的征税方式有三种类型：一是分类征税制，二是综合征税制，三是分类综合征税制。在实践中，各国都根据自己的客观情况和主观需要，选择了相应的征税方式。中国目前实行的是分类征税制。但为了解决我国现行个人所得税存在的问题，财政部官员表示，我国个人所得税制将由分类征收向综合征收与分类征收相结合的方向转变。根据新的改革设想，我国将可能对个人的经常性收入，如工资、薪金等实行综合征收的方法，按月预缴，年终汇算清缴，多退少补；对其余的非经常性个人收入，如稿费、彩票中奖收入等，依然采取分类征收的方法。对经常性收入实行综合征收，在一定程度上可以改变税负不公的现象。
　　2、个人所得税的免税项目应体现人性化。世界各地都在对费用扣除的范围、标准做一些调整，我国也应该如此，以体现税收的人性化。我国现行个人所得税在征收时，可以参照发达国家的做法，考虑到每个人的具体情况，分别对待，不搞简单的“一刀切”。
　　3、个人所得税的税率设计。除简单提高免征额外，减少级次、扩大级距并降低税率，特别是3000～5000元这一区间内的收入应采取低税率政策，因为这一阶层属于中等收入阶层，在全国所占比例并不大，但消费潜力非常大。税率过高会抑制中国的消