健康有序地推进城市化进程

　　政府在社会经济发展中的重要作用是任何人都无法否认的。但对于政府在社会经济发展进程中应发挥什么样的作用，人们显然存在着不同认识。这些认识可概括地用“手”的功能来比喻，即无为之手、扶持之手和掠夺之手。现实社会中，这三种功能都是客观存在的。因而本文对于这三种功能从理论层面上加以讨论，对于促进社会
　　经济的和谐发展，健康有序地推进我国城市化进程，无疑有着重要的现实意义。
　　
　　一、政府“手”的功能
　　
　　1、无为之手。“无为之手”理论来自于亚当·斯密。他把市场比喻成“看不见的手”，认为自由竞争的市场可以导致社会福利的最大化。在市场上，所有个人都是主观为自己，客观为别人、为社会服务。通过市场交换，经济资源实现最优配置，社会福利实现最大化。
　　2、扶持之手。“扶持之手”理论是福利经济学的基本思想，即政府的目标是使社会福利最大化，国家和政府是对市场不足的必要补充。在实际操作层面，政府干预的手段和程度可以有相当差别。在最低的干预层次上，政府可以通过价格机制，如通过税收和补贴来改变企业的成本收益结构，从而改变其行为。税收和补贴、转移支付这些方法，有时也用来作为调节社会收入分配手段。在中等的层次上，国家可以通过行政和法律手段，鼓励、禁止和规范产业和企业的行为。在最高层次上，国家可以拥有并直接管理和操作企业，将企业资源直接用于实现政府的就业、居民收入和其它经济或非经济目标。
　　3、掠夺之手。政府发挥作用并非总是出于善意的，政府也有自身利益，并会使用强制力来实现自身利益。当政府这样做时，它就向社会伸出了“掠夺之手”。
　　多数时候国家都同时扮演了上述角色。在某些领域，市场机制运行良好，无需政府过多介入，政府也甘当无为之手。在一些特定领域，政府介入经济活动，促进了经济效率和社会福利的提高，起到“扶持之手”的作用。但在历史和现实中，也不乏政府过分掠夺的例子。
　　
　　二、我国地方政府及其分类
　　
　　作为世界上最大的发展中国家，我国各地地方政府无论在竞争层面，还是在制度创新层面均有所不同。而不同的行政措施以及不同的制度环境，对于经济发展和城市化的影响也是有所不同的。总体上看，我国地方政府大致可以分成三类，即进取型地方政府、保护型地方政府和掠夺型地方政府。应该说明的是，这三者之间并没有严格的界限，在一定条件下，它们是可以相互转化的。
　　
　　三、城市化进程中地方政府的转型
　　
　　对于那些经济欠发达地区而言，无论是以保护型地方政府为主的地区，还是以掠夺型地方政府为主的地区，实际上都面临一些问题，如非国有经济欠发达，市场秩序混乱，社会分工和专业化水平低，财政压力极大等等，尽管出台了许多优惠政策，但效果并不明显。要扭转这种局面，就必须通过制度层面创新，改善本地社会经济软环境，才能够吸引到大量的外部投资。然而改善经济软环境需要地方财政的大量投入。在吃饭尚且困难的情况下，对于地方财政能力不能不说是一个严峻挑战。鉴于这种局面，我们认为可以从如下方面入手来促使保护型地方政府和掠夺型地方政府向竞争性地方政府转变，从而为地方社会经济持续发展打下坚实基础。
　　1、正确对待城市非正规部门
　　著名发展经济学家迈克尔·托达罗指出，在城市中与少数先进的现代工商业部门并存的是广大的小商店、路边小厂和小商小贩。正是这些小行业、小部门和小商小贩，吸纳了大量就业人口，构成了现实城市经济的一种重要就业形式。由于这些行业和部门大多只是去填补被现代工商业部门认为是无利可图的市场空缺，且其运作和组织形式具有很大的灵活度和易变性。这些部门通常为那些从农村迁移到城市，试图在城市中正规部门就业而未果的人们提供了工作岗位。因此，非正规就业部门对于城市经济发展和农村劳动力转移的重要意义是不言而喻的。
　　2、从财政体制上理顺中央和地方关系
　　从某种意义上讲，领导干部过度追求政绩也与中央地方关系没有彻底理顺，目前政府管理体制还不能适应市场经济的需要。在我国财政采取“分灶吃饭”的制度下，地方干部工资水平的高低，直接取决于地方财政状况。由于地方政府的财政收入直接与经济速度挂钩，只有创造出高速度，才能改善地方政府的财政收入状况，提高当地干部的收入水平。所以，追求高速度并不仅仅是地方主要负责人的愿望，也是当地所有干部的愿望。反过来，一个做不出政绩的地方领导也很难得不到地方干部的支持拥护，当地群众也会认为这些领导无能。就这一点而言，地方政府的行为特点和企业有些类似，有学者将这种状态称为准企业状态。面对这种局面，处理个别地方领导干部，可能有一时之效，但不可能从根本上制止地方干部群众对于追求政绩的自发性冲动。
　　作为我国财政体制重要组成部分的预算体制显然也需要进一步完善。尽管我国《宪法》和《预算法》也有授权人大对政府预算进行监督的相关规定，但在操作层面问题比较多。首先，预算只包括预算内资金的使用计划，预算外和制度外资金在预算中得不到反映；其次，各级政府报送人大审批的预算草案往往只列举几大类开支，没有详尽的分类分项计划；再次，预算对政府缺乏约束力，挤占挪用预算资金的现象十分普遍；最后，预算内容和预算过程缺乏透明性，一些掌管资金分配的部门往往利用职权随意调剂财政资金。在这种情况下，预算监督也只是句空话。而这也是“乡财县管”、“县财省管”之类的改革措施出台的背景。
　　因此在预算体制改革中，政府将本级政府各部门的各类开支列入预算，推行零基预算，根据社会经济发展客观需要，确定相应的支出标准，并着眼于提高预算的透明性。这样不仅有助于缩小腐败的制度空间，提高财政资源的使用效率，也有利于地方社会福利的增加和社会经济的可持续发展。若能如此，将会对地方政府和地方主要领导干部产生有力约束，王怀忠之类的严重透支地方财力的行为将会因此得到极大限度的遏制。如此无论是对于地方经济的可持续发展，还是对于地方城市化的稳步推进都将是有着积极作用的。
　　3、干部考核制度改革
　　当前，“政绩工程”泛滥成灾与我国干部考核制度的内在缺陷有着直接关系。对于地方主要领导干部来说，只有取得符合上级需要的政绩才能获得更多地提拔机会。鉴于我国地方主要领导干部的高流动性，在短期内取得政绩并不是很容易的事情。由于我国现行干部考核制度是以上级对下级的考核为主，下级领导干部通过一些在短期内容易见效的“政绩工程”取悦上级政府和上级领导，就是现实约束下的最优选择。以县乡工作为例，明确指明一把手负总责，且具有一票否决性质的达标活动就有好几项。而这样的达标活动其内容是一些部门的日常工作，这种达标活动并没有提高这些部门的工作标准，反而会助长形式主义。地方在短期内无法完成达标的情况下，就不得不利用自上而下的监督本身所固有的信息不对称性，通过弄虚作假，搞些“面子工程”以达到上级要求，现实中这样做通常也是有效的。
　　自上而下的考核有其现实客观必要性，但是这种考核又是远远不够的。辖区内公民对于政府官员的评价考核更为客观真实，但我国公民对于社会公共事务的参与渠道并太多，他们对于社会公共事务缺乏更多的发言权，他们的声音很难通过制度性渠道表达出来。因此，通过循序渐进的民主建设，拓宽公民对于社会公共事务的参与渠道，将自上而下的考核与自下而上的考核结合起来，将有助于形成对于地方主要领导的约束机制，使得地方政府致力于本辖区内社会福利的不断增加，而这也必将对地方城市化发挥出积极作用。
　　
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