乡镇债务的成因及化解对策

　　乡镇财政是我国财政体系中最低一级，也是我国财政的基础环节。当前，我国乡镇财政状况负债严重，已影响到乡镇经济的可持续发展和农村社会的稳定，如何化解乡镇债务已是中央和各级地方政府当前急切需要解决的问题。
　　
　　一、我国乡镇债务的成因分析
　　
　　1、不彻底的分税制财政体制是乡镇债务产生的根源。首先，税种的划分不彻底，决定乡镇财政收入来源少。由于我国实行的是不彻底的分税制，主要表现为：一是同一税种因企业性质不同而划为不同的财政收入。二是存在共享税种，即同一税种的收入一部分归中央财政，一部分归地方财政。由于税种划分不彻底，致使财政收入形成不合理，往往把一些收入高、稳定且征收容易的税作为中央固定收入，而把一些收入低、不稳定且征收困难的税作为地方固定收入。同时，在中央、地方共享税中，中央分享大部分，地方分享小部分。其次，各级政府的事权和支出范围的划分不明确，使乡镇财政收不抵支。在实际中，地方政府往往是财权尽量上收，事权尽量下放，作为最基层的乡镇当然处于最不利的地位。这样，致使乡镇的财权较小，所承担的支出责任却很大，财政支出与财政收入不相适应，从而造成乡镇财政收不抵支。
　　2、财政转移支付制度的不完善。财政转移支付制度是为了弥补分税制财政体制的不足而建立的一项制度，它本身是我国分税制财政体制的有机组成部分。基本目标是促进地区间基本公共服务和基础设施建设的均等化，客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。但是，由于我国目前的财政转移支付制度还很不完善，使乡镇政府所能获得的财政转移支付收入很少且不稳定，这也是乡镇负债的重要原因。其不完善性主要表现为：一是转移支付形式不规范；二是转移支付中专款太多，随意性大；还有农村金融制度失误的历史遗留，乡镇机构臃肿，强调形象工程，以及乡镇财政资金使用缺乏有效的监管制度等其他原因。
　　
　　二、乡镇债务的化解对策
　　
　　1、进一步完善分税制财政体制。（1）合理划分各级政府的事权和支出范围。首先，合理划分中央政府和地方政府的事权和支出范围。一般来讲，全国范围受益的公共品支出应由中央政府负责，如国家外交、安全、中央国家机关的运转、协调地区发展、实施宏观调控等支出以及由中央直接管理的事业发展支出；如果仅是地方受益的支出则应由地方政府负责，如地方机关的运转、地方经济和地方事业的发展等。其次，合理划分地方各级政府的事权和支出范围。现行的分税制没有具体划分地方各级政府的支出范围，使地方各级政府在事权和支出范围上讨价还价，而乡镇政府在讨价还价中处于最弱势地位，使得乡镇政府承担的责任大，支出范围广。如果国家具体划分了省、市、县、乡镇的具体支出范围，假定该级地方政府的财政收入不能满足财政支出的需要，就可以通过财政转移支付制度来平衡。这样，既可以避免乡镇负债，又可以协调各地经济社会的发展。（2）合理划分税种，保证乡镇财政支出的需要。根据各级政府的事权和支出范围来合理划分中央税、地方税及中央地方共享税，以保证各级财政的需要。根据当前分税制税种划分存在的不足，应该保证各级政府都有稳定的财政收入来源，可以将共享税的划分比例作适当的调整，使乡镇分享比例提高，其它税种调整一部分作为乡镇财政收入，以增加乡镇财政收入，这样才能保证乡镇财政支出的需要。（3）在完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡。我国现行的分税制是不彻底的分税制。彻底的分税制是在合理划分事权的基础上将税种彻底划分中央税和地方税，不存在共享税，而且地方政府具有立法权。如果所划分的地方税种不能满足地方财政的需要，地方政府有权根据实际情况制定地方税法，这样，地方政府就不会负债。很多发达国家实行的分税制就是彻底的分税制。我国可以在进一步完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡，既有利于理顺中央与地方的分配关系，又有利于地方经济社会发展。
　　2、改革调整转移支付制度。一是确定科学合理的转移支付形式。应该明确转移支付的政策目标和功能，科学合理地确定财政转移支付形式，使转移支付形式科学化、规范化；二是建立科学合理的均等化公式。应该根据各种政策目标，建立科学的均等化公式，同时规范转移支付程序，建立转移支付的约束制度，使转移支付科学化、程序化，从而使乡镇财政分配公平合理。
　　3、清理债务，区分类别，分类化解。首先必须对乡镇债务进行彻底清理，确定统一分类标准，然后按照统一标准进行分类，再根据债务类别有计划地采取相应的化解对策。对由于办企业、上项目所负债务或为其担保所负债务，需要进行剥离，对还在经营的企业，其债务就划转到企业头上；对未经营的企业或项目，可以对企业或项目的资产进行彻底清理，通过转让或拍卖的方式来抵偿债务；对于公益性的基本建设负债，可以由乡镇以上地方政府按比例予以化解；对拖欠职工工资、奖金形成的债务，由乡镇采取有计划的增收节支办法化解。
　　4、建立合理的乡镇干部任命制度，不断提高干部素质。一是对现行乡镇主要干部的任命、任期制度进行改革，使一些乡镇干部安心地、长久地在乡镇工作；二是采取多种形式、多种途径，提高乡镇主要干部的思想和业务素质，让他们树立正确的政绩观，立党为公，执政为民，切实为群众办好事、办实事；三是改变政绩评定标准；四要切实关心乡镇干部的政治待遇和经济待遇，让他们安心乡镇工作。
　　5、建立健全乡镇财政的监督管理制度。一是建立日常监督检查制度。由县财政、纪检、监察等部门组成乡镇日常财政收支的监督部门，每年定期对乡镇财政收支进行检查，督促乡镇日常财政收支的合法性和规范性；二是建立乡镇主要干部离任时的审计制度。乡镇主要干部调离乡镇时，要对其在任期内的财务收支及债务进行严格的审计，对违法和不符合财经纪律、制度的行为要追究其责任，且建立债务终身责任追究制度；三是建立新增大型项目的审批检查与公示招标制度，提高财政资金的投资效益。
　　
　　（作者单位：上海伊利贝食品有限公司）
　　
　　参考文献：
　　[1]刘昭晖.乡镇财政问题研究综述[J].时代经贸(理