民主化管制：转轨期中国政府管制改革的重要取向

　　内容提要 与西方国家的政府管制相比，中国政府的管制在民主协商氛围上几乎近于空缺 状态。这种状态的存在不仅显示中国政府管制改革的已有路径存有一定的误区，而且亦成为 中国政府管制效率低下的重要原因。因此，倡导和推行民主化管制应当成为下一步改革的主 要取向。而民主化管制的推行，需要进行理念更新，培育市民社会和商人阶层，并在宪政精 神下，构建政府管制行为的制衡机制。
　　关键词 民主化 管制改革 取向
　　〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662 X(2007)04-0055-04
　　
　　一、引 言
　　
　　在理论上，国外学者在政府管制方面进行了开拓性地研究，提出了诸多富有启发性和借鉴价 值的理论观点，并形成公共利益管制、部门利益管制、重塑政府管制等理论。在实践上，西 方国家政府的管制取得了良好的效果，这主要归功于其管制活动是在良好的民主协商氛围中 进行的。
　　很明显，与西方国家的政府管制相比，中国政府的管制在民主协商氛围上几乎近于空缺状态 。这种状态的存在不仅显示中国政府管制改革的已有路径存有一定的误区，而且亦成为中国 政府管制效率低下的重要原因。因此，倡导和推行民主化管制应当成为下一步改革的主要取 向。
　　二、民主化管制：转轨期中国政府管制改革的重要取向 在转轨期，我们借鉴了西方政府管制理论与经验，除了进行价格管制、进入管制、社会性管 制等实践以外，还在垄断行业率先成立了像电监会这样的管制机构。但从这些年管制的实践 上看，电力、电信、自来水等公用事业的资费率仍居高位、管制缺位或越位现象严重、假冒 伪劣产品蔓延、环境严重污染得不到有效制止，大大减低了社会福利水平，管制的效果不尽 人意，究其因是多方面的，但笔者认为缺乏民主化管制是其主要原因。
　　这是因为，与西方国家相比，第一，中国公共行政精神和公民精神严重缺失。数千年来君主 专制的权力结构不仅培植了官本位文化，也孕育了“安守本分”的臣民文化，致使参与型公 民文化难以形成。可以说，转轨期传统管理理念中“当官为民做主”的“官本位”仍然盛行 ，把持公共权力的人往往将自己视为权力的所有者和社会的主人，而将公共权力的真正的主 人——公民当作公共权力指向的对象，强调公民对政府管理的服从义务。而主体意识孱弱的 公民也习惯于服从政府的管理，有的甚至依赖于政府和官员为自己做主。这样，在转轨期政 府管制过程中，必然表现出公共精神和公民精神的严重缺失，进而影响与有效政府管制相适 应的民主化氛围的营造。第二，中国缺少符合有效政府管制内在要求的多元化社会基础。众 所周知，中国是一个国家或政府主导型的社会，中国的现代化和市场化的改革一直是在政府 主导下进行的，政府对社会团体的全面控制是未来国家与社会关系演变的初始发展条件。尽 管市场化改革推进了社会结构和阶层的分化，多元化的社会基础也开始出现，但符合有效政 府管制内在要求的多元化社会基础并未形成。因而，构筑多元化社会基础，建构公共协商机 制，协调各方的价值偏好，使社会的多元利益群体以公共利益为目标，通过各方平等、自由 的对话、讨论、辩论和协商的过程，达致利益表达、利益协调与利益实现，应是当前中国政 府管制重构乃至民主政治发展的首选价值。当前提出的“依法执政、科学执政、民主执政” 就是最好的明证。
　　因此，笔者认为，转轨期中国政府要走出管制困境，必须通过改革，倡导和推行民主化管制 。那么什么是民主化管制？在笔者看来，要阐释民主化管制的基本要义，需从协商民主理论 和程序民主理论的视角入手。
　　协商民主是20世纪80年代以来西方学者关注民主理论的一种新发展。关于协商