中日东海共同开发的问题与前瞻

　　［内容提要］本文扼要回顾了中日东海共同开发问题的历史，论述了共同开发的法律内涵和共同开发的国 际实践，在上述基础上，进一步分析了中日东海共同开发的前景。文章认为，共同开发是相 关海域划界前的一种临时性安排，政治意愿是正义共同开发的关键因素。目前制约中日东海 共同开发进程的核心问题是共同开发区的确定，日方的主张既不符合国际法理，也不符合国 家实践。
　　［关键词］ 中日关系 东海问题 共同开发
　　中图分类号：D822 文献标识码：A 文章编号：1007-1369（2007）4-0049-06
　　
　　中日围绕东海油气田开发问题进行的磋商已经进入了第三个年头，共进行了九轮司局长级会 晤和多次相关对话。在共同开发区的选划等问题上，双方分歧依然严重。尽管东海问题牵涉 到经济、法律、政治以及历史等多个领域，非一朝一夕所能完全解决，但如果双方都能秉持 诚意，搁置海洋权益争议，共同开发油气资源，也许能为国际海洋法增添一个共同开发的新 案例。
　　东海共同开发的历史和现实
　　
　　自1969年“亚洲近海矿物资源联合勘测协调委员会”（CCOP）发表报告，称东海大陆架可能 是世界上最有远景的
　　油气储藏地区之后，东海的平静顷刻之间成为历史。日韩两国是最先涉 足东海油气田开发的，曾于1974年1月签订《日本和韩国关于共同开发邻近两国南部大陆架 协定》（以下简称《日韩共同开发协定》），设立了8万多平方公里的共同开发区，并于19 78年开始进行实地作业，但迄今尚无商业性油气流发现。东海大陆架是中国陆地领土的自然 延伸，所谓《日韩共同开发协定》设立的共同开发区侵犯了中国的海洋权益。中国政府多次 提出强烈抗议，指出中华人民共和国对东海大陆架拥有不容侵犯的主权权利，日韩背着中国 片面签订的协定是非法和无效的。
　　中日在20世纪70年代曾就东海共同开发问题数次交换意见，双方关于共同开发的立场逐渐清 晰。1979年6月，中方正式向日本提出共同开发钓鱼岛附近资源的设想。这是中国首次公开 表明愿以“搁置争议、共同开发”的方式解决同周边邻国间领土和海洋权益争端。此后，双 方就东海共同开发问题数次交换意见。中方多次重申大陆架自然延伸原则，并提出了搁置领 土主权争议、共同开发钓鱼岛附近海域的初步设想。但日本自恃对钓鱼岛的实际控制，既不 承认中日之间就钓鱼岛的主权归属存在争议，更不同意在其附近海域进行共同开发，反而极 力主张在东海跨越其单方主张的所谓“中间线”进行开发。
　　1985年双方石油界开始以民间形式探讨共同开发问题，两国的石油公司先后进行了多轮会议 ，对共同开发的内容，包括合作模式、资金、作业者等方面达成了广泛共识。在程序上也同 意以民间形式为先导，在达成协议后各自向本国政府提出请求，经两国政府认可后实施；或 两国政府在此基础上直接签订政府间共同开发协定。但是，国际和地区形势的风云变幻，两 国的民间共识一直未能上升到政府层面。而且，从技术角度看，东海的地质条件比较复杂， 开发风险较大。一些日本石油公司在其近海进行的油气开发和日韩的“共同开发”，都没有 取得令人满意的成效。日本的勘探船后来对东海大陆架的几次单方面勘探，也在中国政府的 抗议后停止。之后，日本对东海油气资源的共同开发问题基本上进入一种观望状态。然而， 当中国近海大陆架的调查勘探已经完成、“春晓”油气田开发生产已成定局之时，日本政府 却突然发难，试图坐享其成。中日东海油气田争议由此而生。
　　2004年10月以来，中日就东海问题进行了九轮磋商。期间，中方率先提出了“搁置争议、共 同开发”的主张，作为划界前的临时安排，并提出了在两国不同的划界主张而导致的争议海 域内进行共同开发的建议，显示了中国政府的诚意和务实。但日方坚持无理要求，不但要求 中国停止春晓油气田的开采，而且还向中方提出了提供油气田地质资料及相关数据等无理要 求。之后，在中方的强烈坚持下，日方虽然勉强接受中方的“共同开发”主张，但随后提出 的“共同开发方案”，则把中国近海大陆架上的“春晓”等区块作为共同开发的对象， “ 中间线”以西由中方开发，以东由日方试开采。日方的这种无理主张，中方当然不会接受。
　　磋商至今，虽然在共同开发的问题上认识趋同，但确定共同开发区的具体范围仍然是双方面 临的最大障碍。日本以其单方面主张的“中间线”为指导思想，提出共同开发区须横跨“中 间线”两侧；同时坚决拒绝钓鱼岛周围海域的共同开发。而中方的原则是共同开发区应只限 于中日争议区，即日本主张的“中间线”和中方主张的冲绳海槽最大水深线之间的区域，“ 中间线”以西不存在争议；尽管中日双方对钓鱼岛的主权归属有争议，但中方仍建议搁置对 钓鱼岛的争议而在其周围海域进行共同开发。［1］
　　
　　共同开发是划界前的临时性安排
　　
　　中国提供共同开发的倡议具有现实意义。从历史上看，自1958年巴林和沙特阿拉伯签署关于 波斯湾的大陆架划界协定，开创了世界上第一个共同开发海洋油气资源的先例以来，共同开 发的理论和实践已走过了近50年的发展历程。虽然关于共同开发的研究文献和国家实践逐 渐增多，但对于“共同开发”这一术语的使用和理解都不尽统一。有时它被作为政治概念， 有时又被作为法律概念，甚而被当成经济开发活动重点的一个日常用语。而事实上，共同开 发应当被视为是相关海域划界前的一种临时性安排，对解决两国间的棘手问题具有重大意义 。
　　共同开发作为一个法律概念，正处于产生的初期，迄今尚未形成普遍接受的概念，更没有明 确的和成文的国际法规范。不过，一些学者对其概念和内涵的分析和概括对理解共同开发的 内涵具有积极意义。
　　加拿大国际法学者高尔特(Ian Townsend.Gault)和斯道蒙特（William G.Stormont）认为 ， “近海石油的共同开发安排是共同开发的一种形式。在这类安排中，两个或两个以上国家决 定共享它们的主权权利，为合作开发近海特定区域的石油和天然气并分享由此获得的收益达 成正式协议”［2］。世界银行的能源专家史哈塔(Ibrahim Shihata)与美国的奥诺拉 托(William T.Onorato)认为，“共同开发是搁置整个边界争端问题，因而从开始就营造政治合作的发 展 氛围”［2］。显然，这不是一个严格定义，而是对相关活动所做的一种描述性解释 。
　　德国学者拉各尼(Rainer Lagoni）认为，共同开发是建立在协议基础之上，对一块有争议 海域的非生物资源进行以开发为目的的国家间经济合作方式。共同开发可有以下四种情况： ① 在国家之间未达成划界协议之前，作为临时措施，通过协商，达成一项在争议区内的联合 开发协议；②在已达成划界协议的区域，作为划界协议的一部分，或划界协议达成后，选 择某一区域做出联合开发安排；③在达成划界协议之前，在边界区域内发现油气构造或油 气田，在不影响边界协议的情况下，规定开发油气田收益共同分享；④在划界协议中，规 定今后在跨越海上边界发现油田，通过协议，共同开发。［3］日本学者三友(Masahi ro Miyosh i)强调：“共同开发是临时性质的政府间安排，是一种以功利为目的共同勘探或开发的设计 。"［4］
　　我国学者高之国认为，共同开发是“两个或两个以上的国家达成政府间的协议，其目的是为 开发和分配尚未划界的领土争议重叠区的潜在自然资源，而共同行使在次区域内的主权和管 辖权”［2］。强调共同开发在原则上是一个政治概念，从而赋予共同开发以新的内 涵。
　　
　　应该看到，共同开发既是一个政治概念，也是一个法律概念。虽然共同开发作为一个法律概 念正处于产生的初期，尚无明确和成文的国际法规范，但是，共同开发是国家间完成海洋划 界前的一种临时性安排，是主权国家在海上边界未定的情况下，在不影响各自划界立场的前 提下，搁置争议，对争议区的自然资源合作进行勘探和开发的临时性安排，共同开发对最终 界线的划定应当不会产生影响。
　　依据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第74条和83条，在达成划界协议前“有关 国家应基于谅解和合作的精神，尽一切努力做出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不 危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定”。这是《公约》中与共同 开发最直接相关的规定，被认为是共同开发的国际法基础。《公约》第56条还规定，“沿海 国在行使其权利和履行其义务时，应适当顾及其他国家的权利和义务，并以符合公约的方式 行事”。显然，《公约》的有关规定，对共同开发后国家间海域的最终划界以及它们之间相 互关系提供了法律依据。
　　实施共同开发，划定共同开发区是关键。国际法理论和国家实践一般把各方划界主张的重叠 区设定为共同开发区，或在重叠区内选划共同开发区。在边界线划定而有跨界资源的情况下 ，则跨越边界线设定共同开发区。澳大利亚和印度尼西亚在帝汶海的共同开发，对共同开发 的法律概念具有重要的丰富和诠释意义，为共同开发区的确定提供了重要的示范先例。
　　澳大利亚和印度尼西亚隔海相望。澳大利亚主张其大陆架自然延伸至帝汶海槽最大水深线， 而印度尼西亚则主张200海里的专属经济区和大陆架，形成总面积约6.1万平方公里的重叠区 。1989年12月，澳大利亚和印度尼西亚签订《关于印度尼西亚东帝汶省和北澳大利亚之间区 域的合作区域条约》，把印、澳双方权利主张的重叠区——印度尼西亚自群岛基线量起200 海里的外部界限与澳大利亚帝汶海槽最大水深线之间的整个争议区——作为合作范围。其中 ，位于两国中间线和1 500米等深线之间的区域（下图阴影部分）是实质意义上的共同开发 区，也是2001年7月东帝汶与澳大利亚签署的《关于帝汶海油气资源开发的谅解备忘录》所 确认和保留的共同开发区。
　　一些国家的划界协定中含有“单一地质条款”或“矿业条款”，约定如果发现跨界油气构造 或矿区，应由双方进行共同开发。这种“单一地质条款”一般也被认为是共同开发，但这只 是双方将来进行共同开发的约定，并不一定导致共同开发的真正实践，因为跨界资源是否存 在尚不确定。划界后在各方管辖海域的资源分布是较为明确的，双方的开发形式、费用分担 和收益分享等更多地是商业性的谈判，不影响两国间对争议区的最终划界。
　　
　　政治意愿是达成共同开发的关键因素
　　
　　相关国家实践表明，影响共同开发的因素很多，其中有关国家对共同开发有效开展是否具有 政治意愿是决定性因素。争议双方是否对共同开发争议区资源的必要性和可行性达成共识， 是否愿意共同开发跨界资源，是达成共同开发的关键。
　　
　　共同开发在本质上是极具政治色彩的临时性安排，是有关国家为缓和化解矛盾与争议，在不 影响各自划界立场的前提下，搁置有关争议，对争议区共有资源进行合作开发的一种临时安 排。共同开发意愿的强弱贯穿于共同开发谈判、共同开发协议的执行的整个过程。［5 ］
　　在挪威和冰岛的共同开发案中，冰岛对扬马延岛主权归属挪威没有异议。尽管双方都认为杨 马延周围陆架不是冰岛大陆架的自然延伸，但是挪威还是同意冰岛将其专属经济区和大陆架 扩展到200海里——距杨马延岛仅92海里，跨越边界线设立的共同开发区的70％位于挪威一 侧。关于经营和开发等内容也明显有利于冰岛。这个共同开发协议的达成，显然深受冷战后 期国际政治和国家安全政策等的影响——挪威做出较大让步，换取冰岛继续留在北约，使北 约得以继续使用冰岛境内的军事基地，以抗衡苏联强大的北方舰队，从而使直接面对苏联而 又严禁外国驻军的挪威得到北约的保护。［6］
　　共同开发的国家实践已经走过了近半个世纪的历程，作为划界前的临时性安排，共同开 发协议也有20多个（详见下表）。尽管在数量上还不足以证明共同开发已经成为习惯国际 法，但却表明作为一种完全自然的过程，共同开发是有关国家基于政治上和经济上的原因而 自由采取的行动。从共同开发动议的提出、共同开发区位置的选择、收益的分配、管理机构 的设立到协议的执行，无一不受由当事国的诸多政治因素的左右和影响。争议海域的共同开 发牵动着相关国家敏感的政治神经，需要有关各方具有足够的政治意愿，做出政治安排。
　　
　　
　　中日东海共同开发的前景展望
　　
　　东海的共同开发与中日东海海洋划界问题密切相关。长期以来，日本一直回避大陆架问题， 主张以“中间线”进行海域划界，并单方面提出了一条所谓的“中间线”。中国则认为，双 方应当根据《公约》的有关规定，以公平原则进行海域划界。其中，大陆架划界应适用自然 延伸原则，而中国陆地领土在东海的自然延伸可及冲绳海槽中心线。中日双方的划界主张有 重叠，共同开发应在争议的重叠区内进行。
　　日本坚持跨越所谓“中间线”设立共同开发区的主张是不符和国际法和国家实践的。首先， 日方所谓的“中间线”只是其单方面主张，中间线或等距离线并不是《公约》所确立的划界 原则，只是一种可供选择的划界方法，国家并没有必须使用中间线或等距离线的方法进行划 界的义务。其次，在“中间线”两侧设立共同开发区，实际上是预设了中日在东海的海域界 线，把日本单方面主张的“中间线”强加于中国，中方不可能接受，也不能同意以“中间线 ”作为讨论的基础或出发点。最后，日本单方面主张的所谓“中间线”以西，是中国的大陆 架，不存在争议，将其做为共同开发区没有国际法的依据。
　　应该看到，自中日就东海油气田问题进行磋商以来，日方对共同开发的立场也在发生着变化 。从拒不接受到提出其“共同开发方案”，表明日方接受了中方关于共同开发的主张，双方 在共同开发的政治意愿上达成了原则共识，是积极和正面的，为中日东海的共同开发奠定了 政治基础。双方正在此基础上进一步寻求法律和技术层面的一致——讨论确定具体的共同开 发区。
　　目前，制约中日东海共同开发进程的核心问题是共同开发区的确立。根据国际法和国家实践 ，中日在东海的共同开发区应在双方大陆架划界主张的重叠区内，即日本单方面主张的所谓 “中间线”与中国主张的冲绳海槽中心线之间选择确定，在此区域内进行油气资源的共同开 发。日方在第三次磋商中提出的“共同开发方案”，将其单方面主张的“中间线”以西、中 方正在开采的“春晓”等油气田纳入共同开发的范围，是既不符合国际法理、也不符合国家 实践的无理方案。
　　中方目前正在进行勘探开发的“春晓”等区块完全位于毫无争议的中国近海的大陆架上。中 国开发“春晓”油气田是属于中国主权范围内的事，是中方正常的作业活动，日方既无权干 涉，也无权要求中方停止开发，更无权要求中方拿出毫无争议的大陆架区域与日方“共同开 发”。相反，日本授权其油气公司进行勘探和试开采的区块，位于中国自然延伸的大陆架上 ，属于双方划界主张的重叠区，日本单方面采取行动，是违反国际法的。
　　中日东海问题由来已久，问题的解决需要双方的努力和智慧。2007年4月，中国总理温家宝 应邀访日的“融冰之旅”，给难产的东海共同开发带来了一线曙光。《中日联合新闻公报》 表示，双方将根据互惠原则共同开发东海，在双方都能接受的较大海域进行共同开发。这进 一步表明，中日双方共同开发东海的政治意愿是清楚和明确的。在这个政治共识的基础上， 如果日本不再坚持一切从所谓的“中间线”出发，共同开发区的确立并非难事——那将是使 东海真正成为“合作之海”的务实和明智之举。
　　
　　注释：
　　［1］作者根据新华社稿等整理。
　　［2］Zhiguo Gao. The Legal Concept and Aspects of Joint Development in Inte rnational Law//Ocean Yearbook 13. Chicago: The University of Chicago Pr