关于加强我国政府规制市场能力的思考

　　政府规制是现代政府管理市场经济的主要职能之一，兴起于20世纪70年代，其基本含义是政府部门依据有关法规直接对微观经济主体以及活动进行规范、约束和限制，最大限度地发挥并保障市场机制的良性效能，通过优化资源配置，促进社会经济效率最优化和福利最大化，实现国民经济的和谐发展。政府规制包括市场准入规制、价格规制、质量规制和环境保护规制等。
　　政府规制和宏观调控同为政府经济职能的组成部分，但我国学界尚未准确把握政府规制与宏观调控的关系。政府规制和宏观调控既有联系，又有区别。其联系在于两者同为政府对市场的介入，目的都是为了弥补市场经济运行过程中出现的缺陷。不同的是，政府规制是一种直接的行政性手段，往往以政府限价、经济立法等方式干预市场活动；而宏观调控则是一种间接的经济性手段，通过财政、货币等政策调控宏观经济总量。两者各自作用的范围和层面也不同，政府规制作用于某一产业、某一行业或某一市场活动等较具个性特征的企业和组织，而宏观调控调节社会总供给和总需求，作用于整个国民经济。
　　
　　一、当前我国政府规制市场存在的主要问题
　　
　　我国目前正处于经济体制转轨时期，伴随着经济体制的改革，由计划经济发展起来的计划管制正在不断向法治化、规范化和制度化的政府规制过渡。虽然政府规制的面貌有了很大的改观，但依然存在着许多问题。
　　（一）政府规制执法出现脱节的倾向
　　地方各级政府及其所属机构是政府规制执法的基层组织。由于与不同功能区相适应的差别财税体制尚未形成，目前地方各级政府，特别是中西部地区县乡政府，财权和事权不相匹配，支出负担与收入不对称，致使其在行政目标、政绩评价、行为趋向上与中央政府不完全一致。为缓解支出压力，部分地方政府消极对待政府规制政策，放松执法，超越现实条件搞投资、上项目，如在当前节能减排任务繁重的情况下，部分地区高耗能、高污染产业的扩张趋势依然存在。一方面，地方政府通过“上有对策、下有对策”的方式使自己在区域竞争中受益；另一方面，极力使中央政府在投资和政策上向本地区倾斜，曲解、变通甚至阻隔中央有关政策的实施。此外，地方行政执法部门还存在人员少，设备老旧，执法人员员业务素质不高等问题。以上因素，造成政府规制政策执法脱节，也是当前政府规制 时常发生缺位现象的主要原因。
　　（二）政府规制观念模糊
　　改革开放以来，政府规制等微观干预手段常常被用来解决宏观经济问题，而财税、金融等宏观调控措施常常用来调节某一产业或某一行业。由于政府规制和宏观调控在对象、方法和作用上差异很大，二者相互混淆，不但成本高昂，效果也不明显。如近年来为遏制电解铝等高耗能产业盲目发展，政府多次出台财税政策对其进行调控，取消了出口退税、增加了15％的出口关税。出口成本增长，致使国内铝价低于国际价格10％左右。而电解铝是重要的功能材料，涉及38个工业门类，受铝价低廉影响，下游行业加速发展，出口大幅增加，几年内铝消费增长了50％以上。同时由于限制电解铝工业盲目发展的政府规制执法脱节，受需求拉动，国内电解铝生产能力和产量也随之大幅增长，以电解铝等高耗能产品为中心的产业链出现了超常发展，占国民经济的比重越来越大，调控效果适得其反。
　　(三) 规制法规建设滞后
　　就我国规制法规建设的情况来看，还滞后于市场经济发展的需要，其主要表现在以下三个方面：
　　第一，规制法规零散，不成系统。我国具有立法权的机关上有全国人民代表大会及其常务委员会，下至省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会和各级政府机关，呈现多层次和多元化特征。这可以保证立法工作的灵活性与统一性。然而，这对于及时将改革发展各阶段上的成熟经验和成功措施具体化、条文化和规范化，及时上升到统一的具有全国效力的法律和法规工作又是不利的，给执法和司法工作带来了很大不便。
　　第二，法律规范的空白点较多。作为上层建筑，法律要及时反映经济现实，当经济基础变革较快时，法律也应及时调整。对于转型时期的中国而言，法律调整相对缓慢，表现出了很大的“惰性”，法律规范空白点多。比如，为了消除市场上的信息不对称状况，美国1996年颁布了《信息自由法》，而我国到目前为止尚无统一的立法，公民的知情权也就无法保证，利益也就经常受到损害。
　　第三，行政性规制文件大量存在。《行政许可法》颁布和实施以来，在规范行政管理机关政务活动方面起到了积极的作用。但受传统的行政管理模式的影响，目前在实施政府规制管理中，仍然有大量未经有关立法部门授权的行政文件存在，仍然有未经有关立法部门授权的行政文件出台。相对法规而言，行政性规制文件存在程序不透明、缺乏公众参与、技术有失严密等问题，具有部门利益倾向，而且容易产生寻租环境，孳生腐败。
　　(四) 政府规制体系不健全
　　政府规制过程有三个相互独立