我国循环经济相关政策现状及建议

　　一、我国循环经济相关政策现状
　　
　　（一）制定和修订了部分法律法规
　　我国与循环经济相关的法律法规较多，部分法律充分考虑循环经济理念进行了修订，一批新的法律法规正在制定。这些法律法规为依法推进循环经济的发展奠定了基础。
　　（二）逐步调整产业政策，遏制高耗能产业盲目发展
　　近年来，国家加强了对钢铁、煤炭、电力、化工等高耗能、高污染行业的宏观调控，调整产业结构和产品结构，促进产业结构升级，以利于资源节约和环境保护。此外，国家对电石、电解铝、水泥等行业也出台了一系列政策。
　　（三）利用财税政策激励企业发展循环经济，约束资源浪费行为
　　我国自改革开放以来，出台了不少财税政策，以促进资源节约和综合利用，保护环境。如，设立清洁生产专项基金和节能技术改造财政奖励资金；第二，对企业开展资源综合利用实行税收优惠；新的《企业所得税法》中规定，对企业从事节能节水和环境保护项目或购置相关设备按相关规定享受税收优惠；设立侧重于资源节约和环境保护的税种，约束资源浪费行为等。
　　（四）加快了资源性产品价格改革和环保收费改革
　　当前我国资源性产品价格改革的方向是调整资源性产品与最终产品的比价关系，理顺自然资源价格，逐步建立能够反映资源性产品供求关系的价格机制；逐步提高各种环境费征收标准，使之等于或大于其治理支出，实现环境成本内部化。有关部门已根据这些指导思想初步制定了天然气、石油、煤炭、水、电等资源性产品的改革方案和逐步提高排污费、污水处理费、垃圾处理费的改革方案。
　　（五）加大了对循环经济项目的资金支持，严格控制环境违规项目的信贷支持
　　首先，循环经济和资源节约已列为国债投资重点。其次，调整金融政策，积极支持节约资源能源，有利于环境保护的项目，严格控制环境违法项目的贷款。
　　（六）调整了资源性产品进出口政策
　　在出口政策方面，国家出台了《关于停止焦炭和炼焦煤出口退税的紧急通知》（财税明电〔2004〕3号）、《关于做好控制高耗能、高污染、资源性产品出口有关配套措施的通知》（发改经贸〔2005〕1482号）、《关于调整部分商品出口退税率和增补加工贸易禁止类目录的通知》（财税〔2006〕第139号）、《财政部国家税务总局关于调低部分商品出口退税率的通知》（财税〔2007〕90号）等一系列文件，以抑制外贸出口的过快增长，特别是高耗能、高污染、资源性产品的出口，缓解我国能源、资源和环境的巨大压力。在进口政策方面，国家规定对列入《国家产业结构调整指导目录》（2005）的鼓励类项目在规定范围内免征进口设备的关税和进口环节增值税，其中包括符合可持续发展战略要求，有利于安全生产，有利于资源节约和综合利用，有利于新能源和可再生能源开发利用、提高能源效率，有利于保护和改善生态环境的项目。
　　（七）出台了部分绿色消费政策
　　（八）发布了一批节能、节水、资源综合利用和清洁生产技术政策
　　我国已将循环经济列入“十一五”重大共性和关键技术研发和产业化专项，并制定和发布了一批节能、节水、资源综合利用和清洁生产的技术政策。在《国家中长期科学和技术发展规划》（2006—2020）中，循环经济的理念贯穿于能源、水和矿产资源以及环境保护等重点领域，节能、节水、加大综合治污与废弃物循环利用成为优先主题。
　　
　　二、我国循环经济相关政策存在的主要问题
　　
　　（一）促进循环经济发展的法律法规体系尚未建立
　　虽然我国已经制定和修订了部分法律法规，《循环经济法》也正在制定过程中，但循环经济是一项系统工程，仅靠一部《循环经济法》远不能解决循环经济所涉及的所有问题。所以说，我国促进循环经济发展的法律法规体系尚未建立，有关法律亟待完善。
　　（二）有利于循环经济发展的产业政策不完善，市场准入制度尚未建立
　　总的看来，我国产业政策仍然保留着计划配置资源的特点，运用最多的是直接管制手段，促进循环经济发展的市场准入制度尚未建立。一方面，我国现在已有各种污染物排放标准，但缺乏产品和行业的能耗与物耗标准。另一方面，对于从事资源回收、拆解、再生的企业应有相关行政主管部门的许可证，而目前这方面政策还不是很完善，不少没有资质进行废弃物循环利用的小企业、小作坊从事相关作业，在一些地区造成严重的二次污染。三是中央政府出台的产业政策，在一些地方执行走样。
　　（三）财税政策对促进资源节约和循环利用、抑制资源浪费的力度有限
　　我国促进循环经济发展的财税优惠政策主要集中在资源综合利用方面，优惠面不够广，力度不够大；同时抑制资源浪费的约束性政策较少，达不到运用税收手段保护自然生态环境、促进资源节约利用的预期效果。
　　（四）自然资源价格和排污收费偏低，价格形成机制不健全
　　首先，在现有制度和价格体系下，自然资源价格偏低，不能反映资源的价值和资源的稀缺程度，更没有反映生态环境补偿成本，企业没有进行技术改造，节约资源的动力，客观上刺激了企业浪费资源和能源。其次，由于对资源回收利用企业的政策优惠不明显，使得回收废旧资源利用往往比开发利用现成的资源成本还高，造成废弃物的资源化利用发展缓慢。再次，由于排污费收费偏低，致使许多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款，导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等持续性环境违法行为大量存在。
　　（五）对发展循环经济的资金支持不足，融资渠道有限
　　（六）进出口政策需进一步调整
　　国家出台了一系列政策，控制部分高耗能、高污染和资源性产品出口，取得了一定成效，但调控力度还不够强，仍需进一步完善和调整。
　　（七）引导和鼓励公众参与的政策较少
　　发展循环经济需要政府、企业、科技界和社会公众共同参与。目前，我国公众参与循环经济建设的途径有限，存在政策上的空白。
　　（八）技术政策调整相对滞后，技术支撑体系和相关信息平台尚未建立
　　虽然促进循环经济发展的有关技术政策正在制定和陆续出台过程中，但与循环经济的快速发展形势仍然不适应，由于技术的开发和产业化需要一段较长的时间，导致我国目前发展循环经济最关键的开采技术、节能技术和资源综合利用技术装备水平不高，开发能力低，动力不足。此外，相关技术推广和信息传播体系尚未建立，企业获取信息的途径不畅，给企业节约能源资源、综合利用废弃物等造成困难，挫伤了企业发展循环经济的积极性。
　　
　　三、构建我国循环经济政策体系的初步构想
　　
　　（一）建立健全促进循环经济发展的法律法规体系
　　应根据即将出台的《循环经济法》修订和完善现行相关法律法规，如《矿产资源法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等；并根据实际情况制定一些新的发展循环经济的专项法规，以填补法律空白，如《绿色采购法》、《包装物回收利用管理办法》等。
　　（二）综合制定财税、价格、金融等政策，形成促进循环经济发展的激励机制
　　在财政预算中安排一定资金支持循环经济发展，进一步加大财政基本建设投资向循环经济项目的倾斜力度。制定和完善节能、节水、资源综合利用的税收优惠政策，实行鼓励先进节能环保技术设备进口的税收优惠政策。制定有利于资源再生利用的价格政策。提高加大对循环经济项目的资金支持，拓宽融资渠道，引导社会投资向推动循环经济发展方面倾斜，特别是要鼓励和引导金融机构加大对循环经济项目的信贷支持。完善消费政策，引导公众购买资源节约型、环境友好型的产品，推动政府绿色采购。
　　（三）强化约束性政策，对浪费资源能源，污染环境的行为进行限制或惩罚
　　加快资源性产品的价格改革，整合完善现有的资源环境税费政策，理顺资源性产品价格形成机制，使之能反映资源的价值、稀缺程度和补偿生态环境成本。建立健全市场准入制度，淘汰落后的产品、技术和工艺，关闭高能耗、高污染的小作坊、小企业。提高排污收费标准，加强排污费征收管理；全面开征城市污水处理费并提高收费标准；提高垃圾处理收费标准，改进征收方式。
　　（四）完善科技政策，支持和鼓励循环经济技术体系建设
　　要大力支持和鼓励节能技术、节水技术、资源替代技术、废物再生利用技术、污染防治技术等的研究和开发；鼓励先进节约降耗技术的引进、消化、吸收和创新；积极支持建立循环经济信息系统和技术咨询服务体系。
　　（作者单位：国家发展改革委体管所国有资产研究中心）