对检察机关职务犯罪侦查权配置与制约的探索

　　内容摘要：近年来，法学理论界对检察机关的侦查权颇有争论，在人民检察院自侦工作实践中，对现行司法警察的职权、组织管理和工作机制等作进一步的调整和改革，积极探索“检警一体化”办案模式，将对检察机关自侦工作的发展发挥重大作用。
　　关键词：侦查 机制 检警一体化
　　
　　近年来，法学理论界对检察机关的侦查权颇有争论，其原因主要有两点：一是认为检察机关行使的侦查权是一种典型的行政权。二是检察机关的侦查权缺乏规范和制约，没有建立实质性的内部监督制约机制。对检察机关的侦查机制进行根本的改造是解决上述难题有效途径之一。笔者任四川省泸州市人民检察院检察长期间在自侦工作实践中，积极探索推行了“检警一体化”办案摸式。就目前来看，尽管司法警察在“检警一体化”中只是具体实施部分侦查工作，但对检察机关自侦工作的发展发挥了重大的作用。随着实践不断深入，司法改革的全面进行，检察机关人员实行分类管理，检察官、司法警察、书记员的配置比例与职责任务调整势在必行。因此，有必要对现行司法警察的职权、组织管理和工作机制等作进一步的调整和变革，尝试将侦查决定权与执行权分离开来，改变以往司法警察在自侦办案中的辅助地位和作用，使司法警察成为检察机关能够独立“参与检察活动”的办案队伍。
　　
　　一、对职务犯罪侦查权配置调整的必要性
　　
　　（一）从法律规定看调整的可行性
　　《宪法》、《刑诉法》、《人民检察院组织法》等规定了职务犯罪侦查权由检察机关行使，至于检察机关如何行使则只是一种内部调整和分工。检察机关的人员按照组织法的规定包括检察长、检察员、助理检察员、书记员和司法警察，因此，司法警察本身就是检察机关行使检察权的一部分人员。
　　
　　（二）从侦查权的属性看调整的合理性
　　就检察机关行使的职务犯罪侦查权的本质属性来说，法学理论界普遍认为是一种典型的行政权。行政权的行使要求的是组织严密、充分配合、具有典型的纵向管理关系的行政性行为，行使行政权的人员一般没有法律上的独立性，不具备司法官的一般特征，即相对独立的判断权和决定权，行使行政权的人员必须坚决服从领导和上级指令。行使行政权的这些特征决定了检察机关在职务犯罪侦查的过程中，由具有行政组织和管理属性的司法警察执行还更为科学合理。
　　
　　（三）从司法改革后的人员配置比例看调整的必然性
　　在目前检察队伍的人才结构中，有8—12%的人员是司法警察。随着检察改革的深入，检察人员分类管理势在必行，检察人员结构将逐步达到“三四三制”的平衡结构。检察官文职化精英化必然会使有检察官资格的办案人员特别是专业侦查人才出现短缺，这种短缺如果不能及时填补，势必会影响整个检察机关查办职务犯罪的能力。
　　
　　（四）从监督制约的角度看调整的紧迫性
　　检察权的实质是法律监督权。在诉讼活动中，检察官在行使职权的时候，对外要表现出程序上的监督制约性，对内也要表现出“工序”上的监督制约性。当前，不少学者质疑检察机关拥有职务犯罪侦查权的合理性，指责检察官在查处职务犯罪上自侦、自捕、自诉，一个重要原因就是检察机关在查处职务犯罪上，实际上并没有建立起内部的具有实质意义的监督制约机制。我们在对侦查权配置与制约的探索中，一个重要的创新点就是主张调整甚至扩大司法警察的职权，赋予司法警察一定程度上的职务犯罪侦查权，从而一方面使司法警察不再囿于行使一些边缘化的职权，承担起具体的侦查职务犯罪工作；另一方面，也使检察官从具体的侦查职务犯罪的事务性活动中解放出来，把主要精力放在监督司法警察的侦查活动上，以建立起内部的具有实质意义的监督制约机制。
　　
　　二、职务犯罪侦查权的配置
　　
　　（一）人员配置
　　司法警察在检察机关中的人员配置可分为两类，一类是助办警官，主要从事押解、协助搜查、现场勘查保卫、看管暂留的犯罪嫌疑人、讯问时的安全保卫等协助办案工作；另一类是主办警官，这类人员具有相关法律知识和侦查技能，可以独立从事案件侦查工作。助办警官经过一定的实践锻炼并经相关业务培训考核后，可以晋升为主办警官(主办和助办警官任用选拔等另行制定具体实施细则)。司法警察在检察院中职数配置，应当与从事业务活动的检察官职数相等甚至略多。
　　
　　（二）职责分工
　　在现行法律框架下，司法警察行使侦查权，由检察长授权形式取得。但司法警察行使侦查权，除了要接受检察长和其直接的上级负责人的领导外，还要接受检察官的监督，检察机关的司法警察在从事职务犯罪侦查工作时，具体职责有：讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查等取证活动和执行搜查、采取技术侦查手段或侦查实验、侦查协作等侦查措施活动。司法警察只有侦查权，没有办案决定权，对侦查工作中决定权，如立案权、撤案权、提出逮捕意见、提出起诉或不起诉意见等的决定权，仍由检察官行使。司法警察行使侦查权以后，检察官不再从事具体的侦查事务性工作，转而通过所控制的办案决定权，监督司法警察的侦查活动。同时，在侦查过程中，检察官拥有引导侦查权。检察官可以从是否有必要追诉犯罪和怎样追诉犯罪的角度，以提前介入的形式，对司法警察侦查取证活动提供指导性意见。
　　
　　（三）工作机制
　　司法警察可以行使职务犯罪侦查权，但不能独立决定启动侦查活动。司法警察对每一件案件的侦查，必须要有检察长的授权或检察官的交办。对于一般案件，检察官应将所获案件线索进行评估后，交由司法警察进行初查，初查后司法警察应当将初查材料提交检察官进行审查，是否立案由检察官决定，报检察长批准。启动立案侦查程序以后，具体的侦查事务就由司法警察负责，检察官一般不干预。在侦查工作中需要采取侦查措施和侦查强制措施时，司法警察应提出意见，交检察官审查决定，报检察长批准。侦查终结后，司法警察应当提出侦查终结、是否移送起诉的意见，交检察官审查决定，报检察长批准。检察官审查认为需要补充侦查的，可以交由司法警察补充侦查，也可以由检察官根据需要自行补充侦查。
　　
　　三、侦查权配置调整的效果与作用
　　
　　（一）有利于实现现代司法制度所要求的司法决定权与执行权相分离目标
　　在案件的整个侦查过程中，司法警察的职责相当于具体的执行工作，办案的决定权还在于检察长和检察官，这实际上就将检察机关办案的决定权与执行权分离开来，从而使检察官不再从事一般的侦查事务，转而从事案件的审查把关工作。检察官的作用相当于“预审法官”。这既解决长期以来检察机关在职务犯罪侦查问题上“自侦自捕”等的尴尬，又可以为现阶段和今后检察引导公安机关的侦查活动，检察机关更多地监督公安机关的侦查活动提供新途径和新经验。
　　
　　（二）有利于提高办案质量和效率
　　将具体的侦查事务活动交由司法警察专门负责，检察官主要从事监督活动，这就相当于在检察机关的职务犯罪查处程序中增加了一道专门的监督程序，而且监督者只对办案结果负责而不对办案过程负责，监督者有更多的时间和精力，站在相对中立的角度对案件进行审查把关，办案质量自然更能得到保障。表面看起来会影响办案的效率，实则不然。因为在检察机关，检察官对司法警察的制约，并不像检察官对公安机关侦查人员的制约那样，是事后的，间接的，而是适时的，直接的。在整个侦查过程中，检察官通过行使检察决定权，直接跟踪监督案件的侦查过程，通过这种适时的监督，检察官就可以督促侦查的进行，甚至可以直接决定中止侦查、终结侦查；反过来，司法警察因为侦查的需要，也可以要求检察官及时行使检察决定权。在职务犯罪侦查中检察官与司法警察分工负责，形成优势互补、互相监督的关系，这比传统的由检察官包办整个案件的侦查还更能促进办案质量和效率的提高。
　　
　　（三）有利于专业化检察队伍的成长
　　检察机关实行分类管理的目的，就是要使从事不同工作的人员相对专职，并形成自己的专长。当前，在检察机关侦查职务犯罪工作中，主要介入了两类人员，即检察官和司法警察，这两类人员显然不能按照一个模式进行管理。对侦查权配置调整以后，检察官和司法警察实际上就是按照各自的职责的分工，建立了两类对等（相对）的职业化模式，这两类模式各自按照自己的工作特点对其进行教育、培训，甚至有针对性地引进一些专业技术人才，这显然更有利于检察队伍的专业化的形成和发展。