中美水利投融资政策的比较

　　水利投融资政策是指在水利建设领域投资、融资、补偿等政策与法规的总称，按照投资主体结构及分工安排、融资渠道的开辟与规定以及投资补偿等可以分解成水利投资政策、水利融资政策、水利补偿政策三个部分，考察一国的水利投融资政策，可以从上述三个视角进行分析。由于水利投融资政策不仅决定着一个国家一定时期水利资金配置的结构与规模，而且决定着水利资金良性运行状况。所以，实证研究中外水利投融政策的共性与差异，寻求切实有效的水利投融资政策，保障水利资金有稳定增长的配置量，促进水利产业的可持续发展，具有特别重要的现实意义。
　　
　　一、美国水利投融资政策
　　
　　1.美国从投资政策上看，体现出以下三个方面的政策含义：
　　⑴投资主体及其事权的划分。美国水利项目的建设与开发实施全民性的投资主体体系，即包括各级政策，也包括各私人部门和居民，但政府却占据了绝对重要的投资主体地位，几乎美国水利项目60%的投资均源于各级政府的资金投入。庞大的政府投资，需要在各级具有相对独立利益主体的政府间划分水利事权，于是，按职责管辖范围，联邦政府就主要负责大河及跨州河流的治理，州及地方政府也就主要负责中小河流的治理；在防洪抢险方面，洪水超过十年一遇的由联邦政府负责；防洪及改善生态环境等公益性项目，主要是各级政府拨款；对水电、供水项目主要推向市场或按受益者分摊投资共同建设。
　　⑵按水利事权的划分实施投资主体分摊投资。防洪工程主要是州政府负责。对较大项目，州政府可通过游说众、参议员经国会批准后取得资金保证，联邦政府负担65%，地方负担35%。根据防洪法案，陆军工程师兵团负责全国防洪工作，每年约有15亿美元用于防洪工程。农业灌溉骨干工程、农村供水工程一般是联邦政府赠款50%，其余50%由地方负责，由税收支出或政府担保优惠贷款。对低于贫困标准的地区，联邦政府通常采取赠款或零利率贷款的办法予以支助。联邦法律规定任何一个项目赠款不得超过工程总投资的75%，目前实际操作为50%。灌溉工程的可行性研究、设计等技术方面的费用，全部由联邦政府支持。对于新技术(灌溉)的推广项目，政府无偿投入。灌溉骨干工程以下田间工程由农户自建、自管、自用、自有，政府给予适当补助。
　　⑶不同的时期，投资重点选择不同。美国的水资源开发经历了旱期、水资源计划发展时期、建设时期和管理时期等不同的发展阶段，而不同时期、不同地区的水资源开发具有不同的发展目标和相关政策。
　　2.从水利融资政策来看，主要体现两个方面的政策内容：
　　⑴开辟水利融资渠道。美国水利建设资金融资渠道：一是各级政府财政拨款。二是联邦政府提供优惠贷款。美国农业部负责向农村提供长期低息或无息贷款，用于农村供水、电力、通讯等基础设施建设。这些贷款建设期内政府贴息，贷款还清后，其产权归社区所有。三是向社会发行债券。美国水利项目建设单位可以由政府授权向社会发行免税债券，债券利率一般高于银行利率，还款期限20～30年。四是建立政府基金。联邦政府建立了水质净化和饮用水项目。五是向受益区征税。从受益区居民所缴地价税中抽取用于水利工程建设和维护运行的资金，地价税率为0.0089%。六是开发机构(建设单位)自筹资金。对于有明显经济效益的水利工程，开发机构可以向社会发行股票的形式和自筹的形式自筹部分水利资金，这在美国的非公益性水利项目中，自筹资金比例一般在20%～40%左右。此外，水利工程的额外资金来源还可来自社会团体或个人的捐赠等。
　　⑵资金融通方式与使用结构多样化。美国水利工程的资金来源多渠道，融通方式表现为直接融资与间接融资并存，直接融资如依政府拨款和向银行取得贷款，间接融资如向社会发行股票和债券等。值得注意的是，政府财政性资金虽然在水利资金中占据主要地位，但只有少部分财政性资金具有无偿性，而大部分财政性资金则通过市场化贷给非公益性水利项目有偿使用。
　　3.从补偿政策来看，美国十分重视水利项目的运营成本的补偿，以保持水利项目的可持续利用，防洪和改善生态环境等公益性项目的维护运行管理费用主要由各级政府拨款或向在保护区内征收的地产税收支。以供水和发电为主兼有防洪、灌溉等功能的综合水利工程，维护运行管理费用由管理单位通过征收水(电)费补偿并自负盈亏；灌溉工程在使用期限(50～100年)内，其运行管理费由地方政府支付，对于水利工程的折旧费，实施严格提取，并专门用于水利项目的更新改造和再投资。
　　
　　二、我国的水利投融资政策
　　
　　1.计划体制下的水利投融资政策。由于中国水旱灾害频仍，建国后政府严格使用计划手段控制水利的投融资。在投资方面，表现出突出的二元投入结构体系。据有关资料推算，我国现有水利资产重估价值应高达3 300亿元，其中国家投资45.5%，农民投劳折资44.5%，其他资金不足10%。
　　由于政府权力的高度集中和资金(以财政和银行资金为主)的高度统一管理，社会力量和私人部门既无内在利益冲动又无外在的竞争制度供给，致使水利事业仅变成国家和农民的事业，而非全民的事业。水利资金融资这种以国家投入为主导的二元结构水利投融资政策，随着国家投资方向的转移和国家财力的限制，造成了水利资金投入比例的必然萎缩。
　　从水利投入的补偿政策来看，由于国家将水利管理单位视为事业单位，不实行核算，一切经费由国库支出，水管单位自身并没有追逐经济利润最大的冲动，即使有利润也全部上交国库。水管单位资本金亏蚀合法化和模糊化，水利资产既得不到保值，更谈不上增值。实践证明，计划体制下二元结构的水利投融资政策严重影响和阻碍了我国水利事业的发展，客观要求对水利投融资政策进行全面的改革，才能适应水利事业发展的实际需要。
　　2.我国现有的水利投融资政策。随着市场经济体制的建立，打破计划体制下水利投融资二元结构的格局，我国水利投融资政策开始向“三多”的水利投融资政策体制靠近。所谓“三多”，即水利投融资的多元化、多层次、多渠道。多元化是指对水利的投资可以是现汇，可以是贷款，可以发行债券，也可以发行股票筹措资金；可以是以物代资，以工代赈，也可以是农民直接投工，以劳折资或以物代劳；可以是事业性投入或无偿捐赠，也可以是以追求利润为目标的投资。多层次是指中央、省、市、县、乡各个行政级次都可以以自己本级财政资金(包括预算内外的资金)对水利事业进行投资，可以形成多个行政级次单独拥有的水管单位；也可以多个行政级次交叉投资，或和其他资金混合投资，形成不同层次的多元产权的水利经营单位。多渠道是指投入到水管单位的资金渠道，可以包括国家资金、法人资金、个人资金、外资以及农民用劳动积累而形成的投资资本金和在一个相当长的历史时段还会继续存在的(将来可能会逐步消失的)集体资本金。
　　为了建立起“三多”的投融政策，国家先后制定了水利产业政策，对水利经营单位实施产权制度政策，并推向市场，对灌溉供水收费，对水电实行“新电新价”，设立水利建设基金等一系列政策措施。如在水利产业政策中，首次明确划分水利建设项目为两类：防洪除涝、农田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水资源保护等以社会效益为主、公益性较强的项目为甲类项目：以供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等以经济效益为主，兼有一定社会效益的项目为乙类项目。甲类项目的建设资金主要以中央地方预算内资金、水利建设基金和其他财政性资金中安排，明确甲类项目的责任主体，对项目的建设全程负责承担风险。乙类项目的建设资金主要通过非财政性资金筹集，并实行项目法人责任制和资本金制度。根据水利项目的作用和受益范围，水利项目还划分为中央项目和地方项目两类，并规定不同项目的投资负担比例和“谁受益、谁负担”的投资原则。此外，在水利产业政策中对水(电)产品与服务的价格制定确定了原则，即按照满足运行成本和费用、缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定，并在物价主管部门的调控下实施。
　　基金项目： 2005年江苏省哲学社会科学基金项目《基于复杂性环境下的和谐经济的研究》的阶段性成果(05SJB630012)
　　(河海大学商学院；南京审计学院)