行政事业单位国库集中收付制度的构建

　　【摘要】国库集中收付制度，是现代市场经济国家普遍实行的一项财政资金管理制度，也是我国当前预算管理制度改革的一项重要内容。本文从建立行政事业单位国库集中收付制度的必要性入手，总结了建立事业单位国库集中收付制度的原则，分析了行政事业单位建立国库集中收付制度的具体构建方案。
　　
　　一、行政事业单位建立国库集中收付制度的必要性
　　
　　国库集中收付制度，也称国库单一账户制度，是指在国库或国库指定的代理行建立国库单一账户体系，政府所有财政性资金（在我国，包括预算内资金和预算外资金）通过这一账户体系集中收缴和支付的财政资金管理制度。在行政事业单位实行国库集中收付制度具有以下意义：
　　
　　（一）实行国库集中收付制度是预算管理改革的主要内容。
　　预算管理是包括预算编制、预算执行和预算监督在内的一系列财政管理活动。实施预算管理改革必须实行从预算编制到预算执行，再到预算监督的全方位改革。这三个方面互相联系、相辅相成、三位一体。目前各地预算编制改革已经启动并取得了阶段性成果，但在预算执行，特别是在政府财政性资金的收付手段上，仍然延续着计划经济体制下形成的分散收付制度，形成了财政资金使用分散、运行效率不高、监督不力、难以调控的被动局面，它不仅影响着财政职能作用的发挥，影响着财政资金效益的提高，也给违法乱纪行为造成了可乘之机。因此，要完善预算管理改革，除按照零基预算方法、综合预算原则、部门预算方式早编细编预算外，还必须实施预算执行改革，实施国库集中收付制度。
　　
　　（二）财政改革实践要求对支出管理制度进行根本性变革
　　改革开放以来，我国在财税体制方面进行的几次重大改革几乎都是收入方面的改革，但对支出管理来说，改革比较滞后，至今尚未对计划经济条件下形成的财政支出管理体系进行过大的改革。财政支出管理中存在的问题十分突出，必须对财政支出管理进行大刀阔斧的改革。实践证明，过去那种仅靠事后进行审计和日常检查已很难杜绝支出中的问题，必须从制度上进行改革，从源头上进行治理，从体制上进行创新，这样才能起到釜底抽薪的作用。此外，即使是收入领域也依然存在诸多有待进一步解决的问题，例如，现有的收入入库制度导致收入周期过长，财政效率低下，容易滋生腐败。因此，借鉴国际通行的做法，在行政事业单位尽快推行国库集中收付制度，是集中解决当前支出管理问题及进一步解决财政收入方面问题的极为重要的措施。
　　
　　二、构建行政事业单位国库集中收付制度的原则
　　
　　（一）效率性原则
　　即要强化财政职能，规范财政收支管理，确保财政资金安全、高效地收缴和使用。为此，国库集中收付要做到预算有依据、执行有监督、制度有约束、安全有保障，从根本上堵塞管理漏洞，提高财政资金收缴使用效率。
　　
　　（二）公开性原则
　　即政府财政资金的收缴使用必须得到立法机关的审议批准，并采取一定形式向社会公布。以实现法律监督、财政内部监督、审计监督和社会公众舆论监督相互配合、相互制约的监督机制，增强财政收支活动的透明度，使收支的整个过程都处于财政的监督管理之下，使广大社会公众感受到财政资金是真正为公民和社会服务的。
　　
　　（三）渐进性原则
　　由于国库集中收付制度在行政事业单位是一项全新的制度，涉及面又极广，所以在实施时应采取渐进的方式。即按照行政事业单位财政收支管理的总体要求，在不改变预算部门和预算单位资金的所有权和使用权、不改变部门或单位财会人员的财务管理权的同时，积极进行各种模式的探索，稳妥地推进这项改革。
　　
　　三、建立行政事业单位国库集中收付制度的基本构想
　　
　　在行政事业单位建立国库集中收付制度，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，也是我国财政预算管理制度的一项重大改革。笔者认为其构建框架应从以下几个方面考虑：
　　
　　（一）建立国库单一账户体系，实现财政资金的集中管理
　　国库单一账户是取消各执收执罚单位开设的收入过渡账户和各预算单位独立开设的预算账户，将政府所有的资金都集中到在中央银行或商业银行设立的“国库存款账户”，这是国库集中收付制度的核心内容。行政事业单位国库单一账户的近期目标体系应为三类账户的集合。一是财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。国库单一账户用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。二是财政部门在商业银行开设预算外资金专户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出，并对预算外日常收支进行清算。继续设置预算外资金财政专户，主要是考虑目前还有相当规模的财政资金未纳入预算管理，随着财税改革的逐步深化，预算外财政专户的作用将相应缩小。三是小额资金账户，用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出，并与国库单一账户进行清算。对预算单位的小额零星支出，究竟是通过一般零余额账户管理，还是通过专门设置小额现金账户管理，具有两种不同目的。前一种办法比较规范，更符合国际通行做法，但管理水平要求较高；后一种办法虽然多设置一个账户，做法还不够规范，但方便预算单位使用资金。考虑到一些经常性支出零星分散、数额小、支付频繁，现阶段设置小额资金账户，可以减小改革难度。另外，由于预算单位的资金支出已通过零余额账户清算，只要对小额资金账户的资金数进行严格控制，规范管理监督，不会出现监督失控的局面。
　　上述三类账户，既涵盖了行政事业单位目前所有财政性资金管理，又容纳了某些过渡性规定。这样既可以减少新旧体制转换过程中的震动，有利于顺利推进改革，又能逐步实现所有预算收支都由国库单一账户核算的目标。但从长远来看，应逐步取消预算外资金财政专户。
　　
　　（二）规范收入收缴程序
　　1.收缴方式
　　现行预算收入的缴款方式分为就地缴库、集中缴库和自收汇缴三种。其中，集中缴库和