经济责任审计的历史沿革和主要内容

　　【摘要】当前，经济责任审计的对象由企事业单位领导干部扩大到党政领导干部。对党政领导干部经济责任审计包括四个方面的内容：财政财务收支情况、投资项目及重大经济决策事项、总量经济指标或行业经济指标完成情况和领导干部执行廉政纪律情况。
　　
　　经济责任审计是一种独立的经济评价活动，其目的是依法评价有关经济责任人在其任职范围内履行经济责任的情况。随着改革的深化、社会主义市场经济体制的建立和发展。在以经济建设为中心的形势下，各级领导干部尤其是党政领导干部在管理事务中所涉及的经济事项越来越多，权责更加明确，经济责任也越来越突出。从1995年开始，部分地区对县以下党政机关领导班子主要负责人进行了任期经济责任审计试点，并形成制度，把经济责任审计作为领导干部离任、奖惩兑现、选拔任用的必经程序，纳入干部经常性的监督管理之中。此后，各级审计机关按照“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则，在全面推进国有及国有控股企业领导人员和县以下党政领导干部经济责任审计的同时，积极开展了县以上党政领导干部任期经济责任审计试点。据截至2004年11月底的统计数据显示，当年各级审计机关共完成了对2.3万多名领导干部的经济责任审计，其中党政领导干部占到95%以上。由此可见，对党政领导干部的经济责任审计，已经成为各级审计机关的一项重要工作任务。但此项工作尤其是对县以上党政领导干部开展经济责任审计的时间毕竟不长，还有一些问题需要在理论上进行探讨，在实践中进一步探索。
　　中办、国办印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》对县级以下党政领导干部经济责任审计的主要内容做出了原则规定，各级审计机关对县级以上党政领导干部的经济责任审计基本参照此规定执行。在具体的审计实践中，如何确定党政领导干部尤其是县以上领导干部经济责任审计的内容和重点，目前还正在探索，做法不一。笔者认为，党政领导干部经济责任审计的内容和重点，主要由经济责任审计的总体目标和党政领导干部经济管理活动特点亦即其履行与经济活动有关的法定职责所决定。总体上，党政领导干部经济责任审计的内容及重点主要包括如下四个方面：
　　
　　一、财政财务收支情况
　　
　　财政财务收支管理是领导干部履行经济职责的主要体现。因此，财政财务收支审计是经济责任审计工作的基础和评价领导责任的基本依据。其主要内容包括：
　　一是预算管理及执行情况。预算管理及执行结果，体现了领导干部及其所领导的部门依法行政和管理、使用国家资金即理财的能力及水平。审计应以真实性为基础，以合法性为重点，以预算执行和工作计划目标的完成情况为主线，在揭示典型性、连续性和严重违法违规问题的基础上，进一步查证和分析领导者本人所起的作用，确定应负的责任。在预算执行审计中，对有预算资金分配权的，应对预算资金的分配情况进行重点审计。
　　二是其他财政财务收支情况。包括组织预算外收支情况、往来账款情况、对外担保情况、固定资产管理情况等。从近几年的审计实践看，部门在预算外资金、对外借款、担保等方面管理比较薄弱，容易出现问题，往往与领导者具有一定的联系甚至直接的关系。审计的重点应集中在违规审批环节和借款、担保形成严重损失方面。对资产的审计，应突出长期无偿占用国有资产、违规处置国有资产，造成国有资产和收益的流失等方面。
　　三是内控制度建立和执行情况。制度建设是有效管理的保证，执行制度是关键，健全部门制度并严格贯彻实施，是领导干部的一项重要职责。必须结合预算执行和其他财政财务收支审计所发现的问题，通过对内部控制系统的健全性、符合性和功能性进行测试和评价，找出制度设计的缺陷和执行中存在的薄弱环节，揭示问题的实质和管理的动态状况，进而有效确定和客观评价领导的经济责任，实现财务收支审计结果的升华和人格化。
　　
　　二、投资项目及重大经济决策事项
　　
　　投资项目及重大经济决策事项是领导干部履行经济职责的集中体现，往往与领导干部本人的经济活动联系更为紧密，尤其一些重大事项往往需要领导干部做出决策和决定。项目的论证是否充分、投资的决策是否民主和正确、项目的进展是否顺利、建成后的效益、效果如何及对重大经济事项如何处置将更能体现领导干部驾驭经济的能力，也更能落实领导干部的经济责任。审计应以项目为依托，以领导干部决策为重点，以项目执行的最终效果为依据。首先要摸清在领导干部任期内，都有哪些经济决策事项，在摸清投资（决策）项目的总类、总体投入规模及总体效益、效果的基础上，选择部分与领导决策密切相关、投资大的项目或决策事项，审查其决策的背景、决策的过程、决策的执行和落实情况、决策的效果情况，以此来确定和评价领导干部的任期经济责任。
　　
　　三、总量经济指标或行业经济指标完成情况
　　
　　党政领导干部不如企事业单位和国有金融机构领导干部在参与经济活动方面直接、具体和深入，但在地区、部门（行业）政策的制定和执行、重大经济事项决策、部门系统的管理等方面则具有更大的决断力和影响力。为了评价领导干部的任期经济责任，需要做出定性分析评价，但没有一定的数量基础和量化指标，就无法全面、准确、客观地做出定性评价，因此需要把定性和定量两个方面有机地结合起来考察。考虑上述两方面因素，在具体审计实践中，需要选择一套能够科学反映领导干部及部门经济成果的指标体系，通过审计或采集，进行量化的比较分析，做出综合的定性结论。领导干部任期经济责任审计的经济及业务指标之间存在着内在的联系，但有层次区别，是多层次、多方位的，因而在审计中，应结合本部门、本地区的实际，选择那些能够综合、客观地反映领导干部业绩的指标，如财政财务收支数额较大、运作时间较长，政策性较强、体现部门特点和领导干部主要职责的指标，采取多层次、多形式的方法，收集数据资料，有重点地进行审核，并在此基础上进行汇总、整理、归纳和比较分析，以全面、准确地评价领导干部的主要业绩和责任。
　　
　　四、对领导干部执行廉政纪律情况的审计
　　
　　一方面通过对账务的审计，审查是否违规报销应由其个人负担的各项费用，是否私设“小金库”为个人或小集体牟利，是否长期无偿占用、甚至侵吞公共财产，是否违规审批为他人谋取非法利益等问题；另一方面通过座谈或群众举报，对发现的问题和举报的线索，应在审计的法定手段内，认真开展内查外调工作，一一做出结论或说明，落实和分清领导应承担的责任。