论事业单位固定资产的内部会计控制

　　【摘要】事业单位的固定资产主要由财政性资金形成，在使用过程中不计成本、不提折旧，其管理上普遍存在诸多问题，在事业单位内部建立一套健全的固定资产内部会计控制制度乃是解决问题的根本之道。
　　
　　固定资产在资产总额中比重较大，是单位进行一切活动的基础。同时，其种类繁多，形态各异，存放分散，增加了管理的难度和损失风险，因此对固定资产的控制举足轻重，不仅要保证其安全、完整，而且要保证资产使用的效率。企业单位如此，事业单位同样如此。
　　
　　一、事业单位固定资产管理现状
　　
　　事业单位的固定资产主要是由财政性资金形成，使用过程中不计成本、不提折旧。拨款形成的资产具有无偿性，使其缺乏资产增值保值的压力，进而表现为“重购置轻管理”，即缺乏从资产的形成、使用到处置的有效控制，没有健全的资产管理制度，有的甚至未设置专门管理资产实物的部门。其管理上普遍存在的问题是：
　　
　　(一)账实不符
　　1.对固定资产更新、维修、调入、捐赠等形成的资产不及时入账，有的甚至不入账；对报废和处置的资产不调账，会计信息失真，资产价值名不符实，资产家底不清。少数单位甚至没有设置固定资产明细账和固定资产卡片。
　　2.事业单位与其下设企业自有资产管理界限划分不清，造成交叉管理，账实不符。
　　
　　（二）存量资产配置不合理
　　1.闲置不用或者已无使用价值的资产长期挂账，导致存量资产的价值缺乏真实性，而各部门对使用资产“占有式”的管理，使部分闲置资产和利用效率不高的资产无法进行部门间的调剂，特别是在大型精密贵重仪器的管理方面，管理人员维修技能低，不愿接待外来机构、人员测试，导致存量资产在单位内部无法做到横向联合、协作共用。
　　2.部分专业化设备重复购置、工程重复建设。由于决策失误，部分设备购置后无法使用或面临更新换代，造成资产浪费。
　　
　　（三）资产流失严重
　　在行政事业性资产中，最为人们所瞩目、也最牵涉实际经济利益的是所谓“非转经”问题，即非经营性国有资产转为经营性国有资产。“这是资产流失最为严重的一个渠道。”首先是非经营性资产本身的流失，特别是单位在扶持自办产业时将资产无偿划拨给自办产业使用，导致国有资产隐性流失；有的则通过各种手段变相侵蚀国有资产，如在出租、折股、联营时低估国有资产价值，假借破产名义转移国有资产等，变国家利益为集体利益，甚至个人利益，造成了国有资产的严重流失。其次“非转经”产生收益的流失。一些单位把资产转为经营用途后，直接将经营收入作为单位的“小金库”；据财政部对有关部门政策外补贴所作的调查，各单位发放的政策外补贴中，30％来自“非转经”收入。另外，一些单位在处置闲置资产和淘汰设备的过程中，资产未经评估或评估价过低，有的甚至随意报废尚有相当价值的设备，导致国有资产流失等等。
　　
　　二、内部会计控制乃是解决现状的根本之道
　　
　　针对事业单位国有资产管理存在的问题，为防止国有资产流失，按照财政部“金财工程”建设的要求，全国将建立事业单位国有资产管理信息系统，实现事业单位国有资产的动态监管。为此，一场“摸清家底”的行政事业单位资产清查工作于2007年在全国如火如荼地展开，旨在为建立资产管理信息系统提供真实可靠的基础数据。2006年随着财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》的出台，管理规章已在逐步完善。除了上述举措之外，财政部还大力实行国有收益收支两条线管理、政府采购、国库集中收付、政府收支分类改革等公共财政体制框架的改革。笔者认为：外部控管环境日益形成的同时，在行政事业单位内部建立一套健全的固定资产内部会计控制制度乃是解决问题的根本之道，也只有这样，才能避免“前清后乱”的现象发生。
　　
　　（一）建立岗位责任制
　　要按照不相容职务相分离的要求，合理设计会计及相关岗位，明确职责、权限，形成相互制衡机制。不相容职务主要包括授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等职务，不得由同一部门或个人办理固定资产业务的全过程。
　　
　　（二）授权批准控制
　　1.明确审批人员授权批准的方式、程序和相关控制措施，规定审批人的权限、责任以及经办人的职责范围和工作要求。审批人不得越权审批。
　　2.明确经办人的职责范围和工作要求。对于审批人超越授权范围审批的固定资产业务，经办人有权拒绝办理，并及时向审批人的上级授权部门报告。
　　3.严禁未经授权的机构或人员办理固定资产业务。
　　4.制定固定资产业务流程，明确固定资产的取得与验收、日常保管、处置与转移等环节的控制要求，设置相应的记录或凭证。
　　
　　（三）固定资产的控制程序与业务程序紧密相关，必须根据固定资产的业务程序，建立相应的具体控制点。
　　1.预算控制：由于固定资产的单位价值大，需要投入大量的资金。一旦固定资产增加后不能给单位带来经济效益，就会形成投资风险，因此单位应当加强对固定资产投资的预算管理。首先单位资产管理部门会同财务部门审核资产存量，根据事业发展规划和经费预算，在充分论证的基础上，研究编制年度购建计划（拟购建资产的品目、数量，测算经费额度），结合单位实际情况确定审批权限和程序，杜绝重复、盲目购建。购建固定资产由主管部门统一组织，固定资产管理部门会同财务及使用部门共同参与论证、招标等环节的工作。
　　2.购建控制：固定资产购建（尤其基建项目）涉及大额资金开支，通常是舞弊多发点。因此办理固定资产购建业务的人员应当具备良好的职业道德和业务素质。对大、中型购建项目宜实行项目负责人负责制（政府采购除外）；零星采购实行双人采购制。固定资产购建活动中，要建立必要的合同管理制度、法律咨询制度、严格签定并依法履行合同。基建项目的竣工决算要经过中介机构审核并出具报告。
　　3.验收控制：由固定资产管理部门、使用部门和财务部门共同参加，根据不同的取得方式（包括：外购、自行建造、接受捐赠、外单位调入等），将实物与购货合同、供应商的发货单及捐赠方等提供的有关凭据、资料进行核对，核对无误后方可办理验收手续，出具验收报告（验收单）；财会人员根据验收单及时登账。对经营性租入、借用、代管的固定资产，应设立备查登记簿专门登记，验收时相关部门和财务部门必须明确固定资产的产权归属，如检查房屋产权证、车辆行车（运营）证等权属证明文件，对于权属不清的固定资产需及时补办相关手续或专门提供依据，经明确后方可验收入账。
　　自行建造项目也称自建工程，当建造的固定资产达到预定可使用状态，但尚未办理竣工决算的，应当自达到预定可使用状态之日起，根据工程预算、造价或工程实际成本等，按估计的价值转入固定资产，待办理了竣工决算手续后再作调整。判断固定资产达到预定可使用状态的原则有：一是固定资产的实体建造（包括安装）工作已经全部完成或者实质上已经完成；二是所建造的固定资产与设计要求或合同要求相符或基本相符，即使有极个别与设计或合同要求不相符的地方，也不影响其正常使用；三是继续发生在所建造固定资产上的支出金额很少或几乎不再发生。
　　4.保险控制：单位应建立固定资产投保制度，以防范和控制固定资产的意外风险。进行固定资产保险时，单位需要支出一部分成本，如果选择的保险种类不合适，就不符合成本效益原则。选择保险的原则一是保险种类，建筑物宜投保火险或综合险，运输设备宜投保盗窃险、意外险、综合险（视个案情况而定），其他视实际情况办理；二是投保金额应该与投保的固定资产相适应；三是投保时间长度应该与固定资产的使用年限相匹配。因此，单位必须首先明确投保固定资产的范围和标准，由固定资产管理部门会同财务部门等拟定投保方案，经单位负责人或其授权人批准后办理单位手续。
　　
　　5.转移使用控制：由于固定资产价值高，通常是各个业务部门共同使用，这就形成管理上的交叉，增加了控制难度。首先未使用的固定资产存放在仓库，各个业务部门必须获得使用固定资产的授权材料，然后向固定资产管理人员提出固定资产转移申请，之后才能进行有关的固定资产出库业务。管理人员要把握好核对环节，即将准备出库的固定资产和审批材料中的数量、规格、使用部门等要素进行核对，防止出现错误。其次是固定资产出库登记制度，即每一项固定资产的出库业务都要登记使用部门名称、固定资产转移时间等要素，同时还要和有关的记录控制点相结合。最后是仓库管理的监控环节，即仓库管理人员要定期检查转移使用中的固定资产的状况，防止出现未受审批的使用或不规范的使用。而固定资产使用完毕后，控制点重在使用部门和仓库管理部门交接固定资产的有关记录，以及固定资产转移入库的记录和责任人交接记录。
　　6.维护维修控制：日常维修由使用部门提出，经固定资产管理部门审核后组织实施。大修指房屋建筑物翻修、改建、改造，机器设备全面拆卸更换主要部件，应先由使用部门提交固定资产大修预算草案，经固定资产管理部门、财会部门、单位负责人或其授权人审核通过，财会部门按预算计划，严格控制开支。如超计划，应及时调整预算，追加计划报单位负责人或其授权人批准后，由财会部门执行控制。使用部门确定专门的人员负责部门固定资产的修理和维护，以明确责任。
　　7.处置控制：（1）事业单位利用固定资产对外投资、出租、出借、出售和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意，报同级财政部门审批。对于无偿调出、报废、报损的资产，财务部门应凭核准部门的《行政事业单位国有资产处置批复书》，及时调整有关资产、资金账目。出售的资产，财务部门凭不低于《批复书》所列“国有资产管理部门确认的评估底”的实际交易价格调整有关资产、资金账目。对外投资、出租、出借的固定资产实行专项管理，对其相应的收益进行核算，并在单位财务报告中对相关信息进行充分披露。（2）报损控制：盘点固定资产放置在仓库中可能发生的损坏或丢失，一旦出现了损坏或丢失需要及时处理和补救。具体包括：建立快速反应机制，当发生固定资产的毁损、丢失时，仓库管理人员和固定资产使用部门应及时提出书面报告，并上交有关管理部门；处于投保期的，相关人员应于第一时间通知保险公司人员进行现场调查取证。仓库管理人员根据发生损坏或丢失的固定资产的实际情况修改或清除固定资产的文字记录，防止固定资产记录与实际情况不符；对于固定资产的损坏应查明原因，如果是由于人为使用不当或保管失职，要责令直接责任人赔偿损失，如果是不可抗力造成的损失，单位应根据固定资产的投保情况获取保险公司的赔偿；损坏或丢失固定资产的部门要及时评估对正常经营活动的影响，如果有必要应及时向有关管理部门提出修理或购进固定资产的申请。
　　8.清查盘点控制：组成清查小组定期或不定期地进行盘点。根据盘点结果详细填写盘点报告表，并与盘点账簿和卡片相核对。发现账实不符的，应编制固定资产盘盈、盘亏表并及时作出报告。6b534f4996f47913348be99703fe8679固定资产管理部门、使用部门应查明固定资产盘盈、盘亏的原因，提出初步处理意见，经单位负责人或其授权人批准后作出相应处理。
　　对于固定资产数量多的单位，可考虑引入条码技术。（1）将带有条码信息的标签粘贴在固定资产上，其标签纸需防水、防油污、防撕裂，保证固定资产标签长期保存和清晰。（2）固定资产分布在各个部门和场所，固定资产管理员若配备带有条码扫描功能的手持数据终端，可进行现场的数据采集、信息录入包括状态的改变，使用部门的改变等，并上传到固定资产管理系统，自动更新系统中的数据。同时也可将系统中更新以后的数据下载到手持数据终端，以便现场进行查询和调用。
　　诚然，一套好的内控制度要得到良好的执行，关键在人，需要相应的奖惩制度。如将事业单位国有资产管理作为组织部门考核领导干部政绩的一项重要内容，单位法人与部门负责人签订《资产管理责任书》，促使单位各级领导充分认识到管好国有资产的重要性，明确相关责任人的职责范围，将资产管理责任落实到人，定期考核责任履行情况。
　　另外，社会监督也是必不可少的，应大力加强执法检查和监督的力度。国有资产管理部门和经济监督部门要把事业单位固有资产的真实完整和保值增值作为监督的重点，及时发现问题、分析问题、解决问题，促进行政事业单位强化内部管理，完善内控制度，建立健全自我约束机制。