浅议高校预算管理存在的问题及对策

　　【摘要】预算管理是高等学校财务管理的一个重要组成部分，是高等院校进行各项财务活动的前提和依据。但目前各高校在预算中存在一些问题，应转变观念、科学编制、集中管理，以强化预算的约束力。
　　
　　一、目前高校预算管理中存在的问题
　　
　　长期以来，高校办学经费基本上靠国家财政包揽，学校只是按上级批准的拨款计划编制预算，简单地按开支标准管理支出，校内各学院（部门）只是被动地接受学校下达的预算。一些高校缺乏自主办学的法人意识，未能建立科学有效的预算管理及监督机制，未能统筹安排使用资金，未能将预算管理中的责任层层落实到位。另外，在一些高校内部，预算管理的宣传力度不够，未能充分调动各方面理财的积极性。预算管理存在的问题表现为以下几点。
　　
　　（一）因循守旧，预算编制方法落后，缺乏长远性，科学性和连续性
　　高校预算一般是编制一年执行一年，预算的主要任务是保证学校年度内的正常运行。目前高校多采用传统的“基数加增长”的粗线条预算编制方法，以职能部门上一预算年度的日常支出为基数，加减预计增减数来确定。这种方法本身就有基数是否合理的问题，职能部门有可能故意扩大日常的支出，以获取以后年度较大的支出预算标准，这种预算编制方法缺乏科学性、连续性，编制预算实际上成为一种形式。
　　
　　（二）收入预算编制不完整，支出预算随意性大
　　根据部门预算编制的要求，高校的综合预算应涵盖全部收支。也就是说，高校的各项收入，必须全部纳入学校预算，统一管理、统一核算，不得遗漏和隐匿，不得在预算之外另留收入项目。但在实际中，高校下属的部分学院（部门）从小团体利益出发，截留收入，没能将所有收入编入综合预算，继续搞资金的体外循环，如某地省属高校报送财政厅的决算报表中，有5所高校2005年度反映有预算外收入35957万元，全部未按规定缴入省财政专户管理；有10所高校反映有预算外收入53633万元，缴入省财政专户的只有17214万元，仅占全部预算的32.1％。
　　一些高校在编制支出预算时，缺乏量化分析和科学论证，没能真正做到以收定支，随意扩大支出范围和数额。个别高校编制公用经费预算依然沿用粗略估算方法，预算项目安排与会计科目缺乏合理的接口，不符合财政部门的预算编制要求。
　　
　　（三）预算指标下达时间滞后
　　通常预算指标的下达在预算年度的5、6月份，而这时已有二分之一的经济业务成为过去，无法进行事前事中控制。预算成为一种事后预算，失去了预算编制的作用。高校的预算是反映学校年度内所要完成的事业计划和工作内容，同时也反映学校的事业发展和规模。所以，如果预算编制的时间置后，必然会使学校管理的有效性降低。
　　
　　（四）预算执行力度差
　　在高校预算管理中，缺乏完整的预算控制系统，难以令高校的预算管理部门对预算执行过程受到各种主客观因素的影响造成的变化进行快速反应。一些高校尚未建立健全预算管理制度，有的虽然有了预算管理制度却有章不循，随意更改，预算形同虚设。资金的收支缺乏统一的筹划和控制，使用混乱；资金的流向与控制脱节，资金体外循环严重，事前监督不严，事中控制不力，事后审计监督因受多种因素影响效果不佳。不具备高校预算大收大支的全口径预算特征，既无法反映预算资金全貌，也不利于考核预算资金执行情况。
　　
　　二、针对目前高校预算管理中存在的问题，笔者建议采取以下对策
　　
　　（一）树立“大收入”和“大支出”观念
　　在市场经济条件下，随着高校资金来源的多元化和支出的多样化，原有的预算管理已不符合高校形势发展的需要，必须形成大收大支的观念，建立新的预算管理即综合财务预算。要从学校的全局出发，既要考虑学校事业发展和建设的需要，也要考虑到学校财力的可能，把学校的全部可动用资金包括国家事业拨款和学校自筹资金，按一定的程序和方式进行综合平衡编制年度财务收支计划；统筹安排学校各项资金，全面反映学校整体财务收支情况和总体规模。
　　
　　（二）编制科学的年度财务预算
　　在精打细算的基础上，通过采用零基预算方法，对每一笔支出都要进行认真地讨论，将经费开支压到最低限度。在宏观调控上，通过确定一些指标使全校资金支出结构更趋于合理化。在预算的编制过程中，要按轻重缓急进行排序，优先安排急需可行的项目，实行专项项目滚动预算。可行的项目、当年安排不了的项目自动滚到下一年去。各收支项目必须有合理的编制依据，要有详细甚至统一的定额标准，逐渐做到人员经费按人数、公用经费按定额、专项经费按项目来确定。分别建立教学基础设施改造，公用服务体系建设，专项设备建设，队伍建设等专项建设项目库，并根据学校的教育事业发展计划，不断更新，完善，使专项建设目标和学校总体规划相适应，提高专项资金的使用效率。
　　
　　（三）成立会计结算中心，集中进行财务管理
　　在校属各单位资金使用权、财务自主权不变的情况下，成立会计结算中心。实行会计集中核算后，规范的办事程序、严格的会计监督，使得各单位财务透明度进一步增加，财务收支的合法性进一步加强。集中结算即在学校统一领导下，实行全面预算管理，一个“漏斗”进出，集中办理全校各单位的资金核算和会计核算。注销各单位原来在银行开设的所有账户，在中心指定的银行以学校名义开设一个总账户，在总账户下面给各单位开设分账户，主要用于各单位内部核算；校属各单位收付款业务报账，在领导审批后直接到中心办理；中心根据学校预算和有关的计划、合同，对各单位的进出资金和每项结算业务的合理性、合法性进行监督，使之完全置于学校的监控之下对资金调剂使用；模拟银行结算，存款付息，借款收息，统一调度，调剂余缺，合理安排。
　　
　　（四）加强预算执行力度，强化预算约束力
　　建立学校内部预算管理体系是与学校内部的财务管理体制相适应的。它是靠有效的内部责任制度和完善的内部组织结构运行的。预算管理的组织体系极其运行机制是执行预算，实现预算目标的组织保障。已经审定的财务预算执行如何关系到学校年度工作完成的好坏，影响学校事业发展和规划。为此，必须加强预算执行力度，学校预算在执行过程中要维护其权威性和严肃性。预算调整要经学校最高行政领导会议集体讨论通过。建立明确的预算管理制度，并不断加以完善，以保证综合预算的“硬约束”，如，大力加大对附属单位的管理力度，并且将经济指标与干部任期目标相结合，更好地调动各方面的积极性，确保预算收入的完成。支出预算必须依章进行，不得随便更改。合理安排本单位的支出，建立“一笔账”制度，严把支出关。对于重大项目经费支出，必须有归口领导审批，严格按照预算内容执行。