关于高校非税收入规范化管理的思考

　　【摘要】高校非税收入规范化管理，必须改变原有的收费模式，实行票款分离的办法，实施“收支两条线”管理，加强票据管理，清理收费项目，建立健全高校非税收入规范化管理的制度。
　　
　　为了适应新形势下政府的财政管理工作，满足建立公共财政的要求，2004年财政部颁布了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综［2004］53号），各地政府积极响应号召，加强了对非税收入的管理力度，高校的一些收入也纳入了非税收入管理的范畴。这无疑给高校非税收入如何走向管理的规范化、制度化、明朗化带来了新的课题和思考。
　　
　　一、政府非税收入的概念和范围
　　
　　政府非税收入是与税收收入相对的一个概念，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。政府非税收入的范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有尝使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的非定向捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
　　
　　二、高校非税收入的内涵
　　
　　从非税收入的定义可以看出，非税收入的范围较预算外收入更广，高校的大多数收费行为都属于政府非税收入的管辖上缴范围。高等学校非税收入主要包括：高等学校学费、高等学校住宿费、委托培养费、函大、电大、夜大及短训班培训费四个行政事业性收费项目。2004年财政部颁布了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综［2004］53号）进一步明确了政府非税收入的概念和管理内涵；明确了财政改革的主要内容即规范“非税收入”、实行部门项目预算、建立国库集中支付系统、统一政府采购、实施银行零余额账户管理。“非税收入”是财政收入的重要组成部分，更是高校收入的主要来源之一。
　　
　　三、非税收入与预算外资金的关系
　　
　　长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念和口径。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》即财库［2001］24号文件中。其后，《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》提出要“确实加强各种非税收入的征收管理”，2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》（财综［2003］29号）的文件中，第一次对“非税收入”概念提出了一个较明确的界定。应该说这个概念的提出是我国在构建公共财政体制过程中、在不断强化预算外资金管理和深化“收支两条线”管理体制改革和探索中总结出来的。
　　非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。正确理解非税收入的准确含义，是适应政府非税收入改革的前提和关键。
　　1.从概念上来说，政府非税收入概念是预算外资金概念的升华。两者分类的方式和强调的内容不同：非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，强调的是通过不同于税收形式所取得的财政收入；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类，强调的是没有纳入政府预算管理的这部分资金。从性质上讲，二者都是政府收入，属于财政性资金。
　　2.从外延上来说，两者包含的范围不同：非税收入涵盖了国家税收以外的内容，范围大于预算外资金；而预算外资金对于高校来说主要是指学生学费收入。预算外资金所包含的内容是非税收入内容的一部分，而非税收入对资金的定性更为准确、合理，更符合公共财政改革的要求。随着公共财政观念的强化，国家财政预算管理制度改革和政府收入机制的规范，预算外资金概念将逐步淡化，政府非税收入将取而代之。
　　
　　四、高校非税收入规范化管理的意义
　　
　　政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分。进一步加强和规范政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系，增强政府宏观调控能力、深化财政改革、健全公共财政职能的客观要求；是优化经济发展环境，从源头上治理和预防腐败的重要举措；是依法行政、建设法制政府和促进和谐社会建设的迫切需要。
　　高校不同于一般的行政事业单位。随着高等教育事业的迅猛发展，高校的办学规模不断扩大，办学形式日趋多元化，学费收入即非税收入在高等学校收入中的比重逐渐增大，已经逐渐成为高等学校办学经费的主要来源之一。非税收入不断走向信息化、制度化、规范化轨道，对高校事业健康发展，有着非常重要的意义。规范非税收入的管理，将非税收入直接上缴财政专户，不仅提高了资金使用效率，防止了转移截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生；也是从源头上治理和预防腐败的重要举措；是深化“收支两条线”管理改革的重要环节和重要保证措施。
　　
　　五、高校非税收入规范化管理的措施
　　
　　（一）改变原有的收费模式
　　现代化技术的不断发展，推动了银行办公自动化程度的提高，特别是各大银行实行联网技术以后，用户可以方便地使用一个账户即可在省内各银行网点进行存取款及过账业务，为用户提供了极大的方便，同时，也为学校使用银行提供的电子汇兑和电子过账业务收取学费提供了可行性。因此，与银行合作，利用银行代扣学费，替代传统的学生集中报到，手工收取现金的收费模式，已成为部分高校收取学生学费的主要方式之一。高校的收费方式也已经从原来的单纯手写票据转向打印票据、借用收费软件功能统计收缴学费数据及刷卡缴费等。在实行预算外收支两条线后采取了集中汇缴的方式，依托银行和学校共同收取，在每年开学初，收费量集中时，由银行批量代扣，收取的学费直接划入财政专户。高校在现有的收费管理模式及财务软件的更新上，与财政、代扣银行积极配合，并在清欠学费力度上不断寻求新的突破，这些措施的实施都将对高校非税收入规范化管理起到非同寻常的作用。
　　
　　（二）实行票款分离的办法
　　高校非税收入的收取采用“单位开票、银行代收、财政统管”的模式。即资金收缴和票据开具相分离的办法。由各执收单位按照经政府相关部门批准的收费项目，开具统一的非税收入缴款书；缴款人持缴款书有关联次到代收银行办理缴款手续；代收银行可以收取现金，也可以通过支票、银行卡或批量代扣学费时直接划入指定的财政专户。一般情况下，由执收单位开具缴款书后，由缴款人到附近银行网点缴款，缴款人将代收银行盖章的“回联单”带回执收单位，执收单位据此向缴款人出具收款收据。应缴非税收入直接缴入非税收入财政专户，有助于财政资金的及时入库，杜绝单位不及时上缴财政、随意占用、挪用资金的现象。实行票款分离的办法，对从源头上治理和预防腐败起到了积极的作用。
　　
　　（三）统一财政专户，实施“收支两条线”管理
　　财政对非税收入实行专户管理。要对单位银行账户进行清理，取消多头开户，确立收支专户。一个单位原则上只能开立一个收入专户，一个支出专户。收入专户除财政划解外只能收，不能支；支出专户除财政核拨支出外，只能支，不能收。通过专户管理，可以保证各项收入全额缴入财政专户，监督全部支出使用情况，提高资金使用效益；防止了截留收入和私立“小金库”、违规开设银行账户等违法行为的发生；防止了非税收入形式上的“收支两条线”，实际上的“谁征收，谁使用”的现象，最终实现国库单一账户的管理，使高校非税收入的管理趋于规范化。
　　
　　（四）加强票据管理
　　票据管理是非税收入管理的源头。票据是高校收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，也是财政、物价、审计部门进行检查监督的重要依据。因此，加强票据管理，有利于规范高校收费管理工作，保障收入及时、完整、足额实现并上缴财政；有助于从制度和管理上扭转随意占压、挪用财政性资金的现象；有利于遏制自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。加强票据管理，首先要做好票据的“申购、领用、使用、核销”等环节的工作，实行专人管理，建立完善的票据领购、核销手续；严格执行有关的票据管理规定，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合；同时，大力推进票据管理的网络化，跟踪每一张票据使用的具体情况，加强票据管理力度，逐步实现非税收入票据管理网络化、科学化、规范化。
　　
　　（五）清理收费项目
　　首先要按照国家规定，严格收费报批制度，所有行政事业性收费项目及标准均按程序报经国家各级物价部门批准。没有收费政策的、未经批准的收费项目坚决不收，杜绝提高或变相提高收费标准的乱收费行为，严格持证上岗制度。同时，积极响应国家的有关政策，实行收费公示制度。将物价部门审核批准的《收费许可证》上的收费标准、收费标准制批准文件号等内容进行公示，主动接受纪检、监察、财政、价格管理部门以及家长和学生的监督，并在新生报到集中收费时以公示牌的形式在收费现场公示，让家长放心、让学生明白，使高校的收费行为透明化。
　　
　　（六）建立健全高校非税收入规范化管理制度
　　建立健全高校非税收入管理制度是高校收费及时、足额到达财政专户的关键和保证。在制定收费政策和管理制度时，学校应本着实事求是、科学合理的原则，保持制度的针对性、连贯性、统一性；制度一旦颁布，立即实施，依法管理。从非税收入管理的法制建设入手，健全法规制度，以法规来明确所有收费项目的审批、收费标准的制定、收费票据的使用、收费资金的上缴，使非税收入管理行为的每个环节都处于法律法规的严密约束之下，不断使非税收入管理法制化、规范化。