关于对基本法律的修改权限问题

　　我国现行的立法体制，存在某些不顺通、不合理的地方。其中，宪法第六十七条第（三）项授权全国人民代表大会常务委员会可以对基本法律进行“部分补充和修改”，就是一个值得研究的问题。这一授权不符合民主法治的基本理念和现代的宪政体制，而且已经产生了若干显见的弊端。试述如下：
　　
　　一、问题的提出
　　
　　《中华人民共和国宪法》第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”
　　这条规定表明：我国的国家立法权，由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会共同行使。如果进一步细化，又可以理解为国家立法权实际上分为两个层次——由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会分别行使。
　　按照宪法第六十二条第（一）项和第（三）项的规定，“修改宪法”、“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，属于全国人民代表大会的职权。宪法第六十七条第（二）项又规定：全国人民代表大会常务委员会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。这两条规定，对全国人民代表大会（以下简称“全国人大”）和全国人民代表大会常务委员会（以下简称“常委会”）立法权限的划分原本是很清楚的，即：凡属于宪法、“刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，应该由“全国人大”制定和修改；而“常委会”只能“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。
　　从宪法的以上三条规定也可以看出，我国的法律实际上分为三个档次：
　　第一个档次是宪法。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，因此对宪法的修改，不能轻易启动。按照宪法第六十四条的规定，宪法的修改必须“由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”
　　第二档次是基本法律。凡涉及国计民生中特殊重大事项的法律，称为“基本法律”，由于它关系民众的切身利害和根本利益，对基本法律的制定与修改，也应遵循严格的程序，须由“全国人大”制定和修改。
　　第三个档次是“除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。此处所称“其他法律”，是与“基本法律”相对而言，通常称为“普通法律”。由于此类法律数量很多，不可能都由“全国人大”制定，宪法第六十七条第（二）项规定由“常委会”制定和修改。
　　按照宪法的上述规定，应当说对三个档次法律的立法权限划分是明确的，也是科学的。
　　问题是，宪法第六十七条第（三）项又规定：在“全国人大”闭会期间，“常委会”有权“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”这一授权与宪法第六十二条第（三）项及第六十七条第（二）项的规定发生了直接的冲突。虽然在条文表述中加了两个限制词，即只能是“部分补充和修改”，并且“不得同该法律的基本原则相抵触”，但这两个限制似有若无，形同虚设（详见后面的分析）。
　　从法学原理和宪政理论上来说，这一授权显然不合适。本文谨对这一授权提出质疑，并就有关问题展开论述。
　　
　　二、“常委会”与“全国人大”不能等同
　　
　　尽管宪法规定由“全国人大”和“常委会”共同行使国家立法权，但“常委会”毕竟不能等同于“全国人大”。可以这样理解：由近3000名代表组成的“全国人大”，是国家的“最高权力机关”；而由不到200名委员组成的“常委会”，只能称之为“次高权力机关”。由“常委会”对“全国人大”制定的基本法律进行补充和修改，那就在事实上使“常委会”变成了比“全国人大”权力更大的“更高权力机关”，显然不符合民主与法治的精神。
　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度。全国人大代表，是由全国各族人民选举产生的，他们代表了各阶层、各方面的人民群众，来参与对国家事务的管理。人民代表大会作为人民当家作主的最高形式，就是由民选的代表来出席会议，代表人民选举国家领导人、决定国家的重大事项以及参与修改宪法和制定、修改基本法律。尽管“常委会”的组成人员由“全国人大”从代表中选出，是“全国人大”的常设机关，但“常委会”毕竟不能等同于“全国人大”，“常委会”对“全国人大”负责并报告工作，因此不能把“常委会”看成比“全国人大”更具有权威性或者可以比“全国人大”拥有更大的权力。
　　按照现行宪法第六十七条第（三）项的规定，目前的实际做法是：国家的基本法律由“全国人大”通过并由国家主席公布后，“常委会”便可以随时对它进行补充和修改。尽管在宪法第六十七条第（三）项的规定中加了两个限制词，即只能进行“部分补充和修改”，并且“不得同该法律的基本原则相抵触”。表面看来，这两个限制词似乎很明确、很严格，其实却是似有若无。
　　其一，何谓“部分补充和修改”？这是一个十分模糊的概念。从汉语的词义来讲，“部分”是与“全部”或“整体”相对称。只要还保留一条，就不算全部修改。即使对99%的条文都做了修改，仍可称之为“部分补充和修改”。因此，这一限制不起任何作用。
　　其二，如何评断对基本法律的补充和修改是否“同该法律的基本原则相抵触”？由于修改权与解释权都在“常委会”，是否“同该法律的基本原则相抵触”又成为一个无法客观判断的问题。“常委会”既然要对基本法律进行补充和修改，那么，无论怎样修改，它也决不会认为已经“同该法律的基本原则相抵触”，也就不可能引发是否违宪的审查了。
　　因此，宪法第六十七条第（三）项在对“常委会”授权的同时所加的这两个限制词，单从字面来看似乎十分严格，实际上形同虚设，致使“常委会”在修改基本法律时缺少限制。实际上，除了不能修改宪法外，“常委会”可以代行“全国人大”的职权，随时对基本法律进行补充和修改。这样，宪法对两个层次国家立法权原有的明确分工，其界限也就被搞模糊了——看似有明确分工，实则没有区分。这正是我国宪法有关国家立法权规定中的缺陷。
　　
　　三、混淆两个层次立法权限的弊端
　　
　　宪法第六十七条第（三）项授权“常委会”可以对基本法律进行部分补充和修改，是大可商榷的。从过去20多年的实践来看，全国人大常委会不断对基本法律进行补充和修改，而且并不只是改动一条两条，有的是大幅度修改。例如，曾经一个阶段对刑法的修改是不断增加死罪和提高对某些犯罪的法定刑，致使我国刑法规定的死罪由原来的28个增加到68个；对刑事诉讼法的修改则是放宽对判处死刑的程序控制，要求对判处死刑的案件从快审理，乃至授权最高人民法院在必要时，可以把大部分死刑案件的核准权下放由高级人民法院行使（直到2007年1月1日才重新收回）。1983年9月2日通过的《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》（由于这个决定的标题很长，通常被简称为“9•2决定”），甚至采用了“可以不受刑事诉讼法某某条规定的限制”等用语，竟将“全国人大”制定的基本法律中的某些重要条款直接予以废止。如此等等。
　　上述做法所造成的负面效应，已经充分显示出宪法第六十七条第（三）项授权的弊端，这与我国自十一届三中全会以来大力倡导“发展社会主义民主，健全社会主义法制”以及要求做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的总趋势是不相符的，也有悖于“坚持和实行依法治国”的治国方略和“构建社会主义和谐社会”的精神，对国家基本法律的权威性与稳定性造成了损害，在民众中形成了修改立法太随意的印象。产生上述做法的根本原因在于对民主集中制的片面理解和全社会尚未建立起基本法律应有的神圣地位，常常把其当作临时解决某一问题的权宜之计，对之修改未能持格外谨慎的态度。
　　
　　
　　四、对基本法律的修改不宜匆忙
　　
　　我国宪法之所以会授权“常委会”可以对“全国人大”制定的基本法律进行部分补充和修改，其立法的初衷，很可能是基于便捷的考虑，因为全国人民代表大会每年只开一次会，每次大会都要审议很多重大事项，如果把对基本法律的修改都提交“全国人大”审议，确有困难。而“常委会”每年开六次会，专门讨论有关立法的事项，相对来说更为实际。
　　应该说，这样考虑也有道理。问题是：道理也有不同的类别，有“大道理”和“小道理”、“软道理”和“硬道理”之分。 例如，邓小平同志就一再强调：“改革是硬道理”、“发展才是硬道理”。“小道理”应该服从“大道理”，“软道理”也应该服从“硬道理”。毕竟“常委会”是从全体代表中推选出不到200人组成的常设性机构，与作为最高权力机关的“全国人大”相比，只能称之为“次高权力机关”，而不能超越“全国人大”成为“更高权力机关”。必须把全国人民代表大会真正摆在不可动摇的最高权力机关的地位，这才是“大道理”和“硬道理”。正是基于这个硬道理，就不应允许由不到200人组成的“常委会”去对近3000名代表制定的基本法律进行补充和修改，不应由“常委会”代行“全国人大”行使的职权。
　　诚然，由“全国人大”对基本法律进行补充和修改，肯定会耗时费力，并且会降低修改立法的效率。但是，代议制民主原本就不是一件省时高效的事情。对于国家立法来说，更不能片面追求高效率，应该更多地考虑如何确保真实地反映民意，确保修改立法的质量。有些看似很急的事情，到了立法机关却急不得，倒是有必要再三斟酌，三思而后行。匆忙决断，就有可能出现不应有的失误。例如，《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》竟然规定：“对杀人、强奸、抢劫、爆炸和其他严重危害公共安全应当判处死刑的犯罪分子，主要犯罪事实清楚，证据确凿，民愤极大的，应当迅速及时审判。”本来，某一案件的犯罪事实是否清楚，证据是否确凿，是否应当判处死刑，这些都只有在开庭审判后才能确定，但“9•2决定”竟将这三项都作为“应当迅速及时审判”的前提，这就把本末倒置了。假如人民法院在开庭审判后，认为案件中的犯罪事实尚未查清，证据并不确凿，对被告人不应当判处死刑，那该怎么办呢？如果严格按照“9•2决定”，不判处死刑就构成了违法，因为该《决定》的立法用语是“应当判处死刑”，你不判死刑岂不违法！现在回过头来看，这些问题原本是不应该发生的，但却实实在在地发生了，这些都是深刻的教训。
　　
　　五、对如何进行改革的建言
　　
　　本文对宪法第六十七条第（三）项授权“常委会”可以“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”的规定以及多年来的实际做法，提出了异议，目的是进一步健全我国的民主法治的宪政体制。笔者的基本观点是：对基本法律的补充修改，必须遵守严格的程序。既然基本法律由“全国人大”制定，那么，如果需要对基本法律进行补充和修改，仍须经“全国人大”讨论通过才行。哪怕程序繁琐一些，时间拖长一些，也只能这么办。
　　据此，笔者建议：应该废止宪法第六十七条第（三）项，取消对全国人大常委会可以“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”的授权。
　　为了解决全国人民代表大会每年只召开一次会议，而需要议决的事项太多，以致对基本法律的补充修改难以列入议事日程的矛盾，笔者建议：可以将“全国人大”每次会议的时间延长两天，延长的这两天专门用于审议和表决是否应对基本法律进行修改。与此相适应，为了提高办事效率，全国人大常委会应先将打算补充和修改的事项研究清楚，并将修正草案及有关说明事先发给全体代表，让代表们知悉为什么要修改和打算如何修改，了解修改立法涉及的疑难、争议问题。这样，在大会讨论时，焦点就会较为集中，不至拖延太长的时间。
　　
　　（作者系中国人民公安大学法律系教授、博士生导师）