实施《监督法》尚需细化的三个问题

　　监督权是宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项重要职权。监督权的行使，需要有相应的法律使之规范化、程序化。多年来，各级人大常委会对监督权的行使进行了积极的探索和实践，积累了有益的经验，社会各界对此也作了多方面的理论研究，取得了一定的共识。随着我国进入改革发展的关键时期，深刻变化的国际环境，艰巨繁重的改革发展任务，复杂多样的社会矛盾和问题，都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。十届全国人大常委会第二十三次会议高票通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“监督法”）的实施，对于发展社会主义民主政治，完善人民代表大会制度，保证人大依法加强监督工作，促进依法行政、公正司法，维护广大人民的根本利益，具有十分重大的意义。
　　胡锦涛总书记在就制定监督法召开党外人士座谈会听取意见时强调，法律的生命力在于实施。监督法的实质是保证人大监督的规范化、程序化，要全面实施监督法，必须建立相应的运行机制。笔者粗浅研读监督法条文，认为有三个方面的问题迫切需要在具体工作中进一步细化：
　　
　　第一个需要细化的问题：专项监督的议题如何确定？
　　
　　监督法基本廓清了监督谁、监督什么、怎样监督的问题。监督工作的各个方面，监督法用七个章节分别作了规定。居于七个方面之首的是第二章内容，即“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”，这应该是各级人大常委会在实际工作中运用最多，也是最能取得监督效果的重要监督内容。专项工作涉及经济和社会发展等各项工作的方方面面，如何确定议题，成为各级人大常委会必须认真面对的问题。监督法第九条对议题确定的途径作了六个方面的原则规定，即：（一）本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；（二）本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；（三）本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；（四）本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查中发现的突出问题；（五） 人民来信来访集中反映的问题；（六）社会普遍关注的其他问题。实际工作中，六个方面所涵盖的问题可能很多，不同社会群体对不同工作的利益攸关度不一样， “突出”、“集中”、“普遍”也都是较为模糊的概念，而如何确定专项工作监督的议题，依据人大常委会集体行使职权的原则，需由常委会决定。做好这项工作，不仅需要对工作全局有准确的把握，需要道德良知和社会正义感，需要为民请命的勇气，更需要高超的政治智慧。按照中国的国情和既往的模式，往往是人大常委会主任（委员长）主导主任（委员长）会议，主任会议又主导常委会会议，这就难保议题的确定真正直指“突出”、“集中”和“普遍”问题。为此，要建立三个机制来保证议题确定上的程序化和规范化。
　　一是建立议题收集机制。主要针对监督法第九条所列六个方面的问题，建立相应的反馈机制，及时把这些问题准确全面完整地传递给同级人大常委会，确保相关信息不迟滞、不失真，为开展专项监督提供原始素材，奠定现实基础。
　　二是建立议题筛选机制。这是确定专项监督议题的关键。六个方面的问题涉及社会生活的各个方面，收集到的问题肯定会形形色色，筛选就是要对收集到的问题按一定标准，进行必要的提纯过滤，要符合两个基本条件，才能列入工作监督的重点。首先要符合“突出”、“ 集中”和“普遍”的原则。其次要体现质、量并重，即开展专项监督的议题既要有一定的“质”的要求，对促进落实科学发展观，推进经济和社会发展，促进民主政治和精神文明建设，全面构建和谐社会具有一定的现实意义，又要有一定的“量”的体现，所监督的事项事关大多数群众利益或是某一社会群体迫切需要解决的问题，这样才使监督具有更高的社会价值，实现监督效益的最大化。
　　三是建立议题评价机制。建立专门的评估机构，对筛选的问题进行评价，检视作为专项监督的议题是否体现事关全局、事关民生、事关未来的要求。这个评价机构，既要包括社会精英层的专门人才，也要含有体现民意的群众代表，还可以吸收专门的民意调查机构参与其中。当然，人大代表也应是重要组成部分。通过对筛选议题的评价，使人大专项监督的议题更能把握全面、更具有针对性、更体现民意，也使人大监督更具实效。此外，还可对监督效果进行评价，以利总结经验，不断提高监督水平。
　　
　　第二个需要细化的问题：对计划和预、决算的监督如何精准到位？
　　
　　人大常委会监督的第二个方面内容，即监督法第三章规定的“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”。这项工作内容早就列入了人大监督的范畴并在实施，如每年一次的人代会上就有相关的专门议程，定期召开的常委会也有相关的议题安排。但这些监督到目前为止，都有程式化的倾向。譬如对财政预决算报告的审查，可以说，一次人代会开下来，代表们虽听了相关工作报告，但对财政的钱怎么花的，花到什么地方去了，没有几个代表能说出个子丑寅卯来，因为报告的内容十分粗略。这样事实上就不可能真正起到审查、监督作用。这些报告提交人代会或常委会批准，便纯粹成了程序安排，鲜有不通过的例子。要实施监督法所要求的有效监督，就必须处理好以下三个方面的关系。
　　一是报总账与查细账的关系。财政部门代表政府向人代会或人大常委会提交的工作报告一般只报总账，如收入与支出总量，收入与支出的大致构成。实际上的收与支的情况十分复杂，仅凭报告是无法看出其是否合理合法的。要实现有效监督，只有深究其具体的收支事项，而这项工作往往很难开展：一是需要相当精熟的财务知识；二是工作量相当浩繁；三是看到“真凭实据”有一定的难度。但惟其如此，只有做大量细致的工作，吃透情况，才能使监督有可靠的依据。
　　二是原则审查和绩效审查的关系。对财政预决算的审查应有两个方面，一是看收支是否平衡，二是看收支是否合理。目前主要是审查是否平衡，几乎没有人追究收支是否合理，特别是支出的合理性监督几乎是空白，因而现行的监督完全是程序性的，纳税人的钱成了某些有权“公仆”的“私房钱”，想怎么花就怎么花。报载某县农民以纳税人身份状告财政局未经预算批准就添置了一辆小轿车是乱花纳税人的钱，财政局长居然说农民不交农业税就不是纳税人，没有资格告他。姑且不论农民算不算纳税人，这位局长的公仆意识淡薄到何等程度也可见一斑。这就使得全社会普遍存在明明是“面子工程”偏说是“实事工程”、明明是“政绩工程”偏说是“民心工程”的现象，行政官员动用公共资源缺乏必要的监督，成本意识普遍缺失，导致遗留问题连绵不绝，这就更需要人大监督往实里做，努力遏制这种现象的蔓延。
　　三是人大财政经济委员会审查和审计审查的关系。本级人大财政经济委员会是实施监督的专门机构，是宏观上的监督与审查，侧重于事前的监督；隶属于政府的审计机构则具有专业业务上的优势，是微观上的审查与监督，侧重于事后监督；在审计机构属于政府序列的体制下，两者之间应当是相互配合，互为补充的关系，做到宏观监督与微观监督相结合，事前监督与事后监督相结合，共同把监督引向深入。
　　
　　第三个需要细化的问题：执法检查如何有效保证法律实施？
　　
　　这个问题的内涵是：人大通过执法检查，发现存在的问题之后，如何保证这些问题得到解决，真正做到令行禁止。提出这个问题针对性很强。英国的大卫•休谟有一个著名的“无赖原则”，即制定法律时要想到“人人都是无赖”。执法监督同样要想到如何制止执法违法问题，何况在我国，有法不依、执法犯法的现象还十分普遍。譬如《行政许可法》明确规定除特定项目，行政许可不收费，但目前行政审批事项中真正不收费的很少，即使原来的行政机关不收费，也要派生出个协会来充当行政机关的“影子”实施收费。就以行政执法监督为例，笔者认为，各级人大常委会要侧重在两个方面加以细化：
　　一是要加强对执法责任制落实情况的监督。首先要明确执法主体和执法范围。即将现行国家法律法规和地方性法规分门别类，按照执法机关的工作职责，逐级确定执法部门和单位、执法人员的资格和条件、执法工作的具体范围。如编制《行政机关实施法律法规主管部门目录》，建立执法人员持证上岗制度等，从而避免执法机关在执法工作中存在的责任不清、管辖不明、越权执法、有利就争、无利就推的现象。其次要规范执法程序。程序是权利得以保障的前提。要督促落实执法公示制度，将执法的标准、条件、时限、收费、结果等内容公之于众，完善执法文书，增强执法的透明度，以公开促公正，便于执法相对人依法维护自己的合法权益。同时，要建立内部制约机制，做好行政复议、申诉上诉、法律审核等，防止重大失误，及时纠正错误。其三要明确执法责任，实施目标考核。要按照谁主管谁负责的原则，量化执法标准，层层落实责任，以保证法律到位，执法到岗，责任到人，使监督更为具体。
　　二是坚决落实错案和执法过错（“两错”）责任追究制度。这是实施执法责任制的核心环节，也是实施有效监督的法宝。为此，首先要正确界定“两错”，所谓错案是指执法机关认定事实错误，或定性定罪不准，或适用法律不当，或违反法定程序，影响了案件公正处理，依法应当纠正的案件。执法过错是指行政执法人员和司法人员在执法活动中，由于主观或客观原因导致裁判、处罚、处置有明显违法或失当的行为。其次要善于发现认定、敢于真追实究违法执法责任，这是监督的全部意义所在。一要解决思想认识问题。执法机关的声誉不能靠护短遮丑来维护，执法人员的积极性也不能靠姑息迁就来提高，对违法执法的放纵就是对国家和人民的犯罪。二要拓宽发现违法执法行为的渠道，保证线索来源的畅通。三要结合实际制定和完善切实可行的追错标准和程序，明确追错的组织机构和工作人员。四要在认定和追究执法责任时，要实事求是分清责任，认定责任应合法合理公正，追究执法机关领导人应与一般执法人员一样对待。要错责相当，罚教结合，既要根据其违法执法不同性质和情节轻重，不仅追究其相应的行政、经济、民事或刑事责任，更要注重通过追究其违法责任的手段和方式，达到教育广大执法者及提高其整体素质和执法水平的目的。
　　
　　（作者单位：江苏省射阳县盘湾镇人大）