制定监督法实施办法的几个问题

　　监督法在立法过程中确立的一个重要指导思想是，坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况作出规定：“实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。”[1]因此，监督法重点对各级人大常委会监督“一府两院”工作的基本原则、监督方式和监督程序作出了较为全面的规定，使人大的监督工作进一步制度化、规范化、程序化。同时，监督法第四十七条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法。”可见，监督法中的制度设计与程序规定，不仅对各级人大常委会的监督工作进行了规范，而且给各级人大常委会监督工作留下了实践探索的空间，为地方制定监督法实施办法[2]留下了立法的空间。这里仅就地方立法机关制定监督法实施办法中的几个问题，谈谈自己的一些看法。
　　
　　一、立法主体
　　
　　在监督法颁布之前，有地方立法权的地方人大和人大常委会大多制定了有关监督工作的地方性法规或者其他规范性文件，为推进人大监督工作的制度化、规范化进行了积极探索，也为制定监督法提供了实践经验。据统计，截至2006年２月，地方人大及其常委会共制定了137件有关监督工作的地方性法规，其中：省级95件，较大市42件；人民代表大会制定的19件，人大常委会制定的118件[3]。监督法出台后，对过去监督工作的一些做法和规定与监督法不一致的，需要按照监督法的规定进行调整和规范。对符合监督法规定的有关地方性法规，可以加以深化、细化；对与监督法的规定和精神不一致的地方性法规，应当及时做出调整，该修改的修改，该废止的废止，以保证监督法的全面正确实施。鉴于监督法属于“宪法及其相关法”[4]这一法律部门，按照立法法的有关规定，如果没有全国人大及其常委会或者法律的授权，地方是无权制定实施办法的。现在，监督法已明确授权规定，省级人大常委会可以制定监督法的实施办法，因此，作为实施性立法的监督法实施办法，其立法主体应当而且只能是省级人大常委会，省级人民代表大会和较大市人大及其常委会都不是法律规定的监督法实施办法的立法主体。
　　
　　二、立法依据
　　
　　监督法实施办法的立法依据，可以分为直接法律依据和间接法律依据。显然，其直接法律依据就是监督法，也就是监督法第四十七条的授权规定；间接法律依据就是立法法、地方组织法等有关法律的相关规定[5]。监督法第四十七条专门规定:“可以根据本法和有关法律”制定实施办法，这就表明监督法不是监督法实施办法的唯一上位法。只要不同上位法相抵触，且属于地方立法的权限范围，是可以“结合本地实际情况”，加以“深化和细化”的[6]。
　　
　　三、调整范围
　　
　　制定监督法实施办法属于“地方立法”，且属于“宪法及其相关法”这一法律部门中的“授权立法”，因而它应当按照立法法规定的地方立法权限来制定，只能依法对地方人大常委会行使监督权的程序和方式作出具体规定。制定监督法实施办法的目的，是保障地方人大常委会依法行使监督权，从而保证监督法在本行政区域内的遵守和执行，因而其调整范围主要包括：（１）县级以上地方各级人大常委会的监督行为，以及接受本级人大代表和社会监督的行为；（２）协助本级人大常委会行使监督职权的人大专门委员会、为人大常委会行使监督职权提供服务的人大常委会工作机构和办事机构，以及处理人大常委会重要日常工作的主任会议的工作行为；（３）“一府两院”接受人大常委会监督的行为。需要指出的是，对各级人民代表大会，包括乡镇人民代表大会的监督工作，不宜在监督法实施办法中加以规定。
　　
　　四、立法中涉及的几个具体问题
　　
　　制定监督法实施办法的目的，是保证监督法的正确实施，保障本行政区域的地方各级人大常委会依法行使监督职权。因此，应当根据法律的有关规定，结合地方的实际，解决监督法实施过程中遇到或者可能遇到的问题，以增强实施办法的针对性、可操作性和实效性。
　　1.关于听取和审议专项工作报告。听取和审议“一府两院”专项工作报告是监督法规定的七种监督方式之一。监督法明确规定了听取和审议专项工作报告的原则、选择议题的途径、听取和审议报告的程序等，但在实践中还有一些问题需要通过制定监督法实施办法进一步予以规范：一是听取和审议专项工作报告的年度计划如何形成，可否对其形成程序予以明确。二是由谁向人大常委会报告工作，可否对报告人作出明确规定。如：政府综合性、全局性的重大事项的，由政府正职报告或者受正职委托的副职报告；涉及两个以上部门的专题性工作的，由政府分管的副职报告；涉及一个部门的单一性工作的，由政府委托的部门主要负责人报告。“两院”的专项工作，分别由“两院”正职或者正职委托的副职报告。三是如何把握“审议意见”的法律效力定位，对其形成程序与督促办理程序作出明确规定。笔者认为，人大常委会的“审议意见”是人大常委会组成人员（不包括列席人员、旁听人员）在常委会会议上审议发言所表达的意见、建议和批评，其法律效力介于人大常委会“决议”、“决定”与人大代表“建议、批评和意见”之间的一种书面文书。现在，有的人大常委会的审议意见是根据常委会会议简报记录汇总后向报告机关交办，有的是由有关专门（工作）委员会或者其他工作机构整理后再向报告机关交办，有的是经过常委会主任会议讨论或者人大常委会会议审议、表决后再向报告机关交办。此外，实践中提出，人大常委会组成人员的书面意见是否纳入审议意见？人大常委会组成人员在审议中的不同意见在审议意见中如何反映？由人大常委会会议表决通过的审议意见与人大常委会作出的决议、决定又如何区别？审议意见的名称[7]、文书要素、格式如何统一？等等。对上述做法和问题，需要统一规范才好。四是会议可否对专项工作（或是专项工作报告）进行满意度的投票测评？测评的标准是什么，以及如何测评（比如，有的分“满意”、“基本满意”、“不满意”三个等次测评，有的按若干个要素实行百分制量化打分）？如果测评结果多数不满意或者不合格的又如何处理？等等，对此也需要研究并加以规定。
　　2.关于计划、预算的监督审查。监督法根据这些年来各级人大常委会在这方面进行的探索和积累的经验，在同预算法、审计法和全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上，主要规定了：人民政府向人大常委会报告决算草案和预算执行情况的时限，人大常委会对决算草案和预算执行情况报告进行审查的重点内容，预算变更中涉及预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的应提请本级人大常委会审查和批准，等等。制定监督法实施办法时，还应考虑以下几个问题：（1）监督法规定的“人民政府每年6～9月期间向人大常委会报请审查批准上一年度的本级决算草案和本年度上一阶段计划预算的执行情况报告”的时限要求可否具体化？即能否根据实际对省级、设区的市（自治州）、县级的决算时限分别作出具体规定？（2）除了监督法规定的对决算草案和预算执行情况报告重点审查的七项内容外，对政府投资的重点建设项目资金的拨付与使用、政府采购、国库集中收付以及收支两条线制度的建立与执行、政府非税收入的收支与管理等情况，如何进行监督，怎样作出规定？（3）如何把预算审查与听取和审议审计工作报告结合起来，在实施办法中作出具体规定？（4）对计划、预算在执行过程中所作的部分调整的项目和幅度，以及国民经济社会发展五年规划在实施过程中所作的调整，如何实施监督？（5）如何发挥好人大财经（工作）委员会、预算工作委员会在计划、预算审查监督工作中的作用？这些问题是实践中遇到的，深化和细化监督法时需要进一步明确。
　　
　　3.关于执法检查。监督法总结了各级人大常委会开展执法检查的做法和经验，把执法检查作为专章加以规定，对执法检查的主体和实施机构、执法检查计划的制订、执法检查项目的选择与确定、执法检查工作的实施、执法检查报告的提出、审议和处理，以及委托执法检查、跟踪检查等，作了全面的规范，这是第一次从法律上完整地确立了执法检查制度。实践中还有几个问题可否在实施办法中予以明确：一是人大专门（工作）委员会如何在实施人大常委会执法检查计划中发挥作用？二是在哪些情况下需要开展跟踪检查？三是对执法检查过程中发现的问题如何处置？
　　4.关于规范性文件的备案审查。监督法明确规定了规范性文件备案审查的对象、规范性文件“不适当”的“三种情形”，以及司法解释的备案审查程序等。监督法没有把政府部门和法院、检察院的规范性文件纳入人大常委会规范性文件备案审查的范围。在实际操作中，还有以下问题：一是地方人大常委会进行备案审查的规范性文件的范围和种类如何界定？地方法院、检察院制定的规范性文件，要不要纳入本级人大常委会备案审查的范围？如果地方立法中不予认可地方法院、检察院有制定涉及公民、法人和组织权利和义务的、在本行政区域内普遍适用的规范性文件的权力，那么人大常委会发现本级法院、检察院和政府部门的文件违法或者不适当的，又如何处理？二是对规范性文件的审查程序需要作出统一、明确的规定。三是对有关国家机关、公民、法人和其他组织提出的规范性文件审查要求或者建议，在规定相应的处理程序的同时，还应规定相应的反馈机制。
　　5.关于询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定。监督法对各级人大常委会的询问和质询提出、处理程序作出了统一规定，明确规定了组织特定问题调查委员会的条件与范围、调查委员会的组成与权限、调查报告的提出与审议等，明确规定了撤职案的提案主体和处理、审议、决定的程序，增加了“常委会五分之一以上的组成人员书面提名可以提出撤职案”的规定，进一步完善了质询、特定问题调查和撤职制度。如何使这三种监督方式具有实际运用价值，实践中有哪些问题需要在立法中加以明确？这也是制定监督法实施办法应考虑的一个问题。
　　6.关于受理人民群众的申诉和意见。受理人民群众的申诉和意见，是地方组织法赋予地方人大常委会的一项职责。对这个问题监督法未作规定，而以往的地方性监督法规中曾作出过规定。笔者认为，根据监督法的有关规定和立法精神，可在实施办法中作出必要的衔接性规定：一是对人民群众来信来访反映的集中问题或者带有普遍性、倾向性的问题，应通过人大常委会听取和审议专项工作报告、组织执法检查的方式，由“个案监督”调整规范为“类案监督”或者专项工作监督；二是对平常的人民群众来信来访，应当按照有关信访法规的规定，转交“一府两院”或者其他机关、组织依法办理，并加强督查督办。
　　7.关于发挥人大代表在常委会监督工作中的作用。监督法明确规定了各级人大常委会行使职权的情况，要向本级人大代表通报，接受人民代表大会监督，同时进一步扩大了人大代表对常委会监督工作的知情权和参与度。因此，在制定实施办法中应将这方面的规定具体化：一是采取何种方式向人大代表通报监督计划、监督工作情况？二是人大代表如何参与人大常委会组织的执法检查、专题调查研究和列席人大常委会会议？三是如何将人大代表在代表大会会议期间和闭会期间提出的意见、建议、批评纳入到常委会的监督工作之中？
　　8.关于对垂直管理部门的监督。人大常委会对本行政区域内的行政机关垂直管理部门如何进行监督，这是监督法未明确而地方人大监督实践中不可回避的问题。对此，在监督法实施办法中，一是规定人大常委会可以采取听取和审议专项工作报告、执法检查等方式对垂直管理部门执行法律、法规等工作情况进行监督；二是对在监督过程中发现的问题应规定一个特别处理程序。
　　9.关于人大常委会的监督工作向社会公开。监督法明确规定了各级人大常委会行使职权的情况，包括监督计划和监督结果等，要向社会公开，接受人民监督等。监督法的这一规定，突出了人大常委会对“一府两院”监督的公开性、公正性和合法性，突出了监督实效。地方在制定监督法实施办法时，应当对人大常委会监督工作向社会公开的具体内容、方式、途径和时限，以及如何建立社会意见的反馈机制等作出相应的规定，使人大常委会监督公开的原则落到实处，收到实效。
　　
　　注释：
　　[1]参见《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉修改情况的汇报》，载《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第230页。
　　[2]其法规名称为“××省（自治区、市）实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》办法”，本文简称为“监督法实施办法”。
　　[3]资料来源：全国人大常委会办公厅秘书局《中华人民共和国现行法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例数据库》。
　　[4]全国人大常委会法制工作委员会将我国法律体系划分为七个部门，即宪法及其相关法、民商法、经济法、行政法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。监督法属于宪法及其相关法这一法律部门。
　　[5]笔者认为，宪法不是地方制定监督法实施办法的依据。
　　[6]参见吴邦国委员长在十届全国人大常委会第二十三次会议闭幕会上的讲话，2006年8月27日《人民日报》。
　　[7]“审议意见”的名称也值得斟酌。有的称“××省（市、州、县、区）×届人大常委会第×次会议对××报告的审议意见”；有的称“人大常委会会议审议意见（第×号）”、“人大常委会组成人员审议意见”等。
　　（作者系湖北省人大常委会副秘书长）