促进我国区域协调发展的政策建议

　　新时期，促进区域协调发展，必须坚持统筹兼顾、合理规划、发挥优势、落实政策的基本原则，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的基本要求，以贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会为主线，以发挥区域比较优势和增强区域可持续发展能力为立足点，以促进东中西良性互动和逐步缩小区域差距为目标，以完善区域协调发展机制和区域政策体系为手段，进一步明确区域发展的战略布局、功能定位、发展重点、政策导向等重大问题，抓好各项工作部署和政策措施的落实，逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、基本公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。
　　
　　一、坚定不移地实施区域协调发展战略
　　
　　一是继续推进西部大开发。重点加强基础设施、生态环境建设和发展科技教育，积极培育区域经济增长极，加快发展特色优势产业，着力改善和加强西部地区的公共服务水平。抓紧制定后续政策，巩固和发展退耕还林、退牧还草成果。继续实施天然林保护、防沙治沙、石漠化治理等重点生态工程。
　　二是积极推进东北地区等老工业基地振兴。重点是积极推进改革开放，加大工业结构调整力度，搞好重要行业、企业的重组改造，推动装备制造业、原材料加工业、高新技术产业和农产品加工业发展，加强商品粮基地建设。加快资源枯竭型城市经济转型试点和采煤沉陷区治理，加大对棚户区改造的支持力度。
　　三是着力推进中部地区崛起。重点是积极推进现代农业建设，继续加强粮食主产区生产能力和农产品加工转化能力建设。大力加强能源和重要原材料基地、综合交通运输体系建设，支持发展先进制造业和高新技术产业，加快推进重点城市群的发展，扩大对内对外开放，加快体制机制创新。
　　四是鼓励东部地区率先发展。重点是加快完善区域创新体系，积极推进产业结构优化升级，增强自主创新能力和国际竞争力，全面提升外向型经济水平，在改革开放和科学发展上走在前面。继续发挥经济特区、上海浦东新区作用，推动天津滨海新区等条件较好地区开发开放。
　　
　　二、加大对欠发达地区的支持力度
　　
　　一是重点改善欠发达地区的基础设施状况。制定欠发达地区综合发展规划，多渠道加大投入力度，继续抓好改善贫困群众生产生活条件的小型工程建设。对生活、生态条件过于恶劣的地区，逐步实施生态移民搬迁。做好库区发展和库区移民工作，特别是注意库区移民生产生活条件的改善。
　　二是注重基础教育和人口素质的提高。积极发展学前教育，加快普及义务教育，办好中心城市的民族初中班和高中班，加强民族大学建设和少数民族地区高等教育。加强少数民族人才队伍建设，稳定民族地区人才队伍。大力发展职业教育，积极组织劳务输出，拓宽农民增收的途径。
　　三是积极推进兴边富民行动。扶持人口较少民族的经济社会发展。根据欠发达地区的资源条件，有针对性地予以帮助，尽快使资源优势转化为经济优势。支持发展民族特色产业、民族特需商品、民族医药产业和其他有优势的产业。继续实行支持西藏、新疆及新疆生产建设兵团发展的政策。
　　四是继续开展扶贫扶助工作。鼓励发达地区对欠发达地区对口支援，研究制定相关的激励性政策，在做好定点帮扶、东西协作工作的基础上，探索解决贫困地区发展的金融支持问题，积极动员社会各界共同参与全国的减贫事业。
　　
　　三、推进形成主体功能区
　　
　　 推进形成主体功能区是促进区域协调发展的一项重大战略举措，是对区域发展总体战略的进一步细化，其主要目的是，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将全国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，明确各自的主体功能定位，以引导开发方向，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发新格局。推动主体功能区的建设，需要深入研究解决好如下问题：
　　 一是积极做好推进形成主体功能区的基础工作。进一步深化主体功能区划理论和技术方法研究，确立科学的指标体系和划分标准，在指标设置的过程中要注重体现区域的差异性，利用遥感、地理信息等技术支撑，建立主体功能区划信息平台，尽早形成全国主体功能区划方案。研究提出省级层面主体功能区划技术大纲，指导各省（区、市）做好本地区主体功能区划分工作。
　　 二是研究制定与主体功能区相配套的有关政策。进一步研究与主体功能区相配套的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口政策、环境政策、绩效评价和政绩考核办法等具体方案与实现方式，尤其是要加大对限制开发和禁止开发区域的财政转移支付力度，提高区域政策的有效性和针对性。
　　三是妥善处理好各方面的关系。要研究和理顺中央和地方政府在推进形成主体功能区中各自的职责，充分发挥中央和地方两个积极性。做好区域发展总体战略的政策与形成主体功能区的政策衔接，保持政策的连续性、稳定性。
　　
　　四、积极健全区域协调发展机制
　　
　　一是健全市场机制。主要是打破行政区划的局限，发展统一市场。在继续完善资金、技术等要素流动机制的同时，着力促进劳动力和人口在全国的优化配置，逐步消除城乡、区域分割，建立符合市场经济发展趋势的人口有序流动机制。转变政府职能，弱化政府直接干预资源配置的能力，充分发挥市场机制的作用，合理引导国内外投资和产业布局，引导产业在区域间有序转移。
　　二是健全合作机制。在保持区域之间有效竞争的同时，要按照自愿互利共赢的原则，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作。探索区域合作的途径和方式，加强规划协调和政策引导，不断提高区域整体实力和竞争力。
　　三是健全互助机制。在发挥市场竞争提高资源配置效率作用的同时，要坚持全国一盘棋的思想，先富帮后富，最终实现共同发展，共同富裕。在鼓励条件较好地区加快发展的同时，鼓励发达地区继续采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区。创新帮扶方式，提高帮扶效果。政府投资要特别加大对革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区和三峡库区的扶持。
　　四是健全扶持机制。在充分发挥市场机制配置资源基础作用的同时，要加强政府宏观调控，有效地促进社会公平，实现经济效益、生态效益和社会效益的统一，使全体人民共享发展成果。要按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面，加大对中西部地区的支持。
　　
　　五、推动和做好区域规划工作
　　
　　编制和实施区域规划，是社会主义市场经济条件下，贯彻落实国家区域协调发展战略、实施宏观调控的重要手段。编制区域规划，确定和协调重点区域的开发战略、功能定位、总体布局、统筹解决跨区域发展中的重大问题，有利于充分发挥各地的比较优势，推进区域经济一体化进程，形成一批发展快、竞争力和辐射带动能力强的区域，尽快提升国家的整体实力和国际竞争力。要从新世纪新阶段我国发展的新形势新任务出发，统筹制定区域规划，并扎扎实实加以落实。当前，在做好长江三角洲地区和京津冀都市圈区域规划实施的基础上，要科学构建区域规划体系，完善区域规划体制，形成统一、规范的区域规划编制程序，加快研究出台区域规划编制的规范性文件，进一步增强区域规划的科学性、严肃性，增强法律地位。同时，结合实际需要，有步骤地组织推动部分城市群地区和县域经济规划试点工作。
　　
　　六、深入开展区域政策的研究制定工作
　　
　　区域政策是促进区域协调发展的基本手段，是各种调控手段在空间布局上的一个集合。区域政策的制定要紧紧围绕有利于促进区域协调发展机制的形成，围绕有利于发挥区域的比较优势和自我发展能力的形成，并要注意与时俱进，不断调整完善。要进一步架构区域政策体系，尽快明确区域政策的基本内涵、基础框架，进一步完善财政转移支付制度，加大并规范一般性转移支付力度，规范专项财政转移支付制度。按照形成主体功能区的要求，实行差别化的税收共享政策，建立生态补偿机制。实行差别化的金融政策，加强对不发达地区的金融支持。积极推进户籍制度改革，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公共竞争的就业制度。
　　
　　七、着力抓好区域协调发展的法律法规体系建设工作
　　
　　法律法规是落实区域规划和区域政策的有力保障，为此，要高度重视促进区域协调发展方面法律法规的研究制定工作。当前，要积极开展促进区域协调发展方面法律法规的研究制定工作，加快开展区域开发上位法研究，适时启动《区域协调发展法》的制定工作，加强西部大开发、东北老工业基地、中部地区、欠发达地区等重点区域开发法的研究工作，加强区域规划法的研究制定工作，逐步形成促进区域协调发展的法律基本框架。
　　（作者单位：国家发展改革委地区经济司）