区域治理：一个概念性框架

马海龙

摘要：本文在分析区域治理产生的背景和相关理论的基础上，提出了区域治理的内涵和研究内容，并根据我国的区域治理的实践总结出区域治理的发展历程：即从行政区行政——区域行政——区域治理。

关键词：行政区经济； 行政区行政； 区域行政； 复合行政； 区域治理

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1００4－０544（2００7）11－００73－０4

一、 区域治理产生的背景

我国区域治理是在区域经济的自然发展不断被行政区划的界限、被政府干预行为挫伤的背景下，为适应区域经济发展要求而进行的合理化的关系构建与行为调整。区域治理是在我国由计划经济向市场经济转轨过程中为了适应经济和社会发展需要而产生发展起来的。

（一） 区域经济的发展是区域治理产生的客观条件

随着我国市场经济的快速发展，区域经济也获得了快速增长。区域经济的发展客观上要求区域经济主体获得“交换的权益”和“分工的权益”，随着资源、资本和劳动等生产要素向比较优势部门转移，资本配置得到改善，效益得以整体提高。也即生产要素能够有效地流动，区域经济主体之间形成明确的职能分工体系，从而获得区域的协调发展。市场经济的本质是开放统一的市场和公平竞争的规则，区域经济的发展必然要求加强横向经济联系。而我国目前在“行政区经济”的作用下，各区域之间形成了相对封闭、自成体系的纵向经济运行体系，地方保护主义和地方本位主义盛行，过度竞争、重复建设现象严重。区域经济发展的自然规律（横向经济联系）和我国传统的经济运行体系（纵向运行体系）的矛盾日益突出，解决这种矛盾客观上要求我们打破行政界限的束缚，实施区域协调。

（二） 政府主导是区域治理产生的主观条件

我国的社会主义市场经济是政府主导的市场经济，政府在经济生活中扮演着重要角色，甚至在很大程度上取代了市场的主体地位。市场机制不是自发形成和演化，而是靠政府的推动建立起来的，政府承担着培育和完善市场经济体系的责任，对市场有着巨大的影响。这与西方国家在发达市场经济条件下发展起来的区域行政有着很大的区别。特别是在当代中国，经过20余年的改革开放，中央政府向地方政府进行的放权让利的“行政性分权”改革，逐渐使地方政府成为地方利益的主体，这一变革不仅使中央与地方这一纵向的政府间关系发生了变化，而且也使在传统体制下被阻隔的政府间横向联系变得日益密切。[1]区域的开放性和行政区的封闭性之间的矛盾凸显，地方政府也认识到惟有加强政区之间的联系，调整政府的管理方式，合理构建新型府际竞合关系，才能实现共同发展。因此，在政府的主导下，有些区域开始由各方共同制定区域发展规划，建立了定期的政府之间的对话与协商机制，形成了区域治理的雏形。

二、 区域治理发展的研究现状

（一） 行政区经济

最早涉及区域治理问题研究当属华东师范大学的刘君德教授，早在20世纪90年代中期就提出了“行政区经济”的概念。刘教授指出，“行政区经济”是由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型。[2][3]“行政区经济”是与区域经济一体化相对应的一个概念，行政区政府在区域经济发展中起主导性（甚至是决定性）作用，各行政区形成了封闭的经济系统，行政区之间行政界限如同“看不见的墙”对区域经济横向联系产生刚性约束。

“行政区经济”的研究集中于行政区划对于区域经济的影响，主要是从事政区地理学的角度侧重于行政区划调整的视角提出了跨界管理、区际关系调控等概念，主张打破传统的行政界限，通过建立跨界联合政府（准实体）、跨界区域管理组织来解决区域发展的问题。[4]但是，行政区划本身并不是解决问题的唯一且最行之有效的方法，因此，一些行政学领域的学者从政府管理的角度提出了区域行政和复合行政。

（二） 区域行政（区域公共管理）和复合行政

陈瑞莲、张紧跟，杨爱平[5][6]从区域行政的起源、研究对象、运行机制以及研究意义等方面对“区域行政”和“区域公共管理”进行了开创性的研究。他们指出区域行政就是在一定区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用提供更优质的公共服务。主张建立多中心、多层次的区域公共管理体系。另有学者提出复合行政的概念，王健等[7][8]认为造成当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因，不在于行政区划本身，而在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求。因此，要真正解决这一问题，必须跳出行政区划调整的传统思路，加快政府职能转变。基于此提出了“复合行政”的新理念。所谓“复合行政”，就是在经济全球化背景下为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。

关于区域行政（区域公共管理）和复合行政的研究主要从行政学的角度出发，提供了一种政府管理体制创新思路，对于我们跳出传统的行政管理体制的思维框框，探寻新的改革路径是富有启示意义的，二者都使用“行政”一词，侧重于政府对公共事务的管理，政府仍然是行政的主体，突出了政府对区域事务的作用，仍然是一种自上而下的管理方式，在概念上排斥了其他主体的参与。因此，这些概念具有一定的局限性。

（三） 区域治理（区域管治）

国内学者张京祥[9]较早使用了区域管治的概念，与区域治理只是翻译上的差别。但是他对区域治理的概念并未进行明确的论述，只是提出管治不同于传统的统治。俞正梁[10]指出区域治理不是一种规范的设定，同时又不偏离合法的民主程序。全球治理包含着全球层次的治理，以及区域层次的治理，即区域治理。区域治理是全球治理最重要的一部分。虽然，区域层次治理同全球层次的治理一样，同样有着国家共同治理与非国家共同治理，但是其内涵更加丰富多彩，也更有力度和特色。杨毅、李向阳[11]则较为明确的提出了区域治理的概念，区域治理是治理理论在区域层次上的运用，它通常就指在具有某种政治安排的地区内，通过创建公共机构、形成公共权威、制定管理规则，以维持地区秩序，满足和增进地区共同利益所开展的活动和过程，它是地区内各种行为体共同管理地区各种事务的诸种方式的总和。这一概念是从国家与国家之间的更大的区域出发来考察区域治理的，主要论及区域的经济和安全方面（如欧盟的模式），而没有涉及一个国家内部的区域层次的治理。

三、 区域治理内涵

大多数关于区域治理的研究都是从国家之间的经济联系和安全需要出发，属于国际关系和国际政治的研究范畴。而从国内区域发展的需要出发进行的研究则少之又少。虽然有学者也进行了一些研究，但是他们并没有揭示出区域治理的深刻内涵。要认识区域治理的内涵，我们首先就应该认识区域和治理这两个概念。

（一） 区域的概念

不同的学科对区域有不同的界定：地理学把区域作为地球表面的一个地理单元；经济学把区域理解为一个在经济上相对完整的经济单元；政治学一般把区域看作国家实施行政管理的行政单元；社会学把区域作为具有人类某种相同社会特征的聚居社区。无论怎样对区域进行界定，它的一个基本属性是不会改变的，这就是美国著名区域经济学家埃德加·M·胡佛所说的：“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为应用性整体加以考虑的一片地区”，而所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析。正是区域内在的整体性要求我们更多的考虑区域内各部分之间的关系协调问题。笔者认为区域治理中的区域既可以是几个行政单元组成的地域，也可以是某一条河流流域流经的地域，还可以是某一语系包括的地域。这里的区域既可以是地球表面一个连续的地理单元，也可以是不连续的地理单元。总之，区域治理中的区域可以理解为基于一定的自然、经济、政治、文化等因素而联系在一起的地域。

（二） 治理的概念

“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”。[12]治理是为了解决政府失灵和市场失效而提出的“第三条道路”。关于治理有多种定义，其中全球治理委员会（Commission on Global Governance）的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理是一种公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

（三） 区域治理的内涵

基于上述分析，笔者认为区域治理是基于一定的经济、政治、文化和自然等因素而联系在一起的地域的政府、非政府组织以及社会公众对区域公共事务进行的协调和自主治理的过程。区域治理既不同于行政区行政，也不同于区域行政。区域治理不仅仅是一整套规则、一种活动，而且更是一个持续互动的过程；区域治理过程的基础不仅仅有控制，更重要的是协调；区域治理的主体既涉及政府（公共部门），也包括非政府组织（私人部门）和社会公众；区域治理不是自上而下的管理方式，而是上下互动、权力双向运行的自治过程。杨爱平、陈瑞莲[5]将区域分为宏观区域、中观区域和微观区域。笔者认为，区域治理中的区域应该再增加一个次区域，即宏观区域、次区域、中观区域、微观区域四个层次。宏观区域是指洲际之内由民族国家结合各国的规则形成的组织联合体，比如“欧盟”、“东盟”、“北美自由贸易区”等；次区域是指较小范围的、被认可为一个单独经济区域的跨国界或跨境的多边经济合作，如“中华经济区”、“新柔廖成长三角”、“图们江地区的次区域经济合作”、“澜沧江—大湄公河地区的次区域经济合作”等；而中观区域层次，则多指一国内部的出口加工区、工业园区或省际间的经济合作，如我国的“长江三角洲经济区”、美国的田纳西河流域等。微观区域指更低层次的行政区（如市、县或乡镇）之间的联合体。如基于经济联系形成的区域：苏锡常都市圈、锡常泰都市圈等；基于文化联系形成的江南水乡集镇（2001年江苏的周庄、同里、甪直，浙江的乌镇、西塘、南浔六镇共同申报世界历史文化保护遗产）；基于社会因素形成的区域：上海青浦区的金泽镇和江苏吴江市的芦墟镇（2006年两镇成立联合人民调解委员会）。

四、 区域治理的研究内容

（一） 区域利益相关者：区域治理的主体

区域不只是政府的区域，区域问题涉及到方方面面的利益，包括政府、企业和社会公众等方面。因此，区域治理不是单靠政府的力量，而是多元化、多层次的主体的治理，必须吸纳区域利益相关者的加入，实现共同治理。区域政策只有建立在区域利益相关者高度认同和平等伙伴关系的基础上，才能在目标上汇集多个利益相关者的愿景，从而得以有效实施，切实解决区域发展的问题。因此，区域治理的主体具有多中心、多层次的特征。多中心的治理主体意味着存在以民间的和公民的自治、自主管理的秩序和力量，这些力量作为独立的主体围绕着特定公共事务，按照一定的规则，采取弹性的、灵活的、多样性的协商行动，以求高绩效的解决公共事务。而多元决策主体的利益同样是多元的，多元利益在行动中通过冲突、对话、协商，达成平衡和整合。因此，必须研究多元主体之间的关系。首先，政府之间的关系以及区域政府的竞争力是区域治理研究的主要内容。尤其在现阶段，研究中央——地方政府以及地方政府之间的关系，对于我们打破行政界限的束缚，实施区域治理、提升区域整体竞争力有着重要的理论与实践意义。其次，政府与民间组织、公共部门与私人部门的互动关系也是区域治理研究的重要内容。最后，政府、企业和社会的行为方式对于区域治理也会产生巨大的影响。总之，区域治理主体之间的关系协调以及行为方式是区域治理研究的重大问题。

（二） 区域公共事务：区域治理的客体

区域公共事务包括区域社会、经济、生态环境以及文化教育等方面。其中区域经济的发展、区域公共产品和服务的供给方面的研究最具有现实意义。区域经济方面的研究已经较为深入，但是实践中的合作与协调机制还没有充分发挥作用。我國各地产业结构趋同日益严重，分工体系远未形成，而且即使在同一区域内，这种现象仍然十分严重。因此，区域内的分工与协作是区域经济一体化研究的重要内容；此外，区域公共产品和服务是与区域公共事务联系在一起的。区域公共事务的层次性和多样性及其不同的内在特质，决定了区域公共产品和服务的供给机制的差异性。因此，应该探讨不同层面的区域公共产品与服务的制度供给问题，特别是国内“微观区域”的公共产品与服务的制度供给问题。例如：区域（流域）生态环境、区域基础设施、区域社会保障等。

（三） 运行体系：区域治理的载体

区域治理是一项系统工程，要实现区域治理，首先必须建立一定的组织。因此，区域治理组织结构的设计——区域治理结构就成为研究的一大主要内容。区域治理结构就是通过区域治理组织的结构设计所形成的组织内部利益相关者之间的制衡机制。它通过决策机制、监督机制、激励约束机制和自我调控机制等来规范不同角色的权利和责任，也就是权力的分配与支配机制。不同的区域、不同的区域公共事务要求相应的区域治理组织来实施治理，必须进行不同的治理结构的设计，这就体现出区域治理的多中心、多层次、自组织的特性。此外，任何组织都必须与它所处的环境发生相互作用，通过环境的输入和输出对组织本身产生制约。因此，一方面，区域治理组织如何利用其所拥有的资源对外部环境（区域公共事务）发生作用——即区域治理组织对为承担的功能和责任也是区域治理研究的重大课题。另一方面，外部资源如何对区域治理组织发生作用也是必须面对的问题。这里的外部环境资源包括社会资源、市场资源和环境资源。在外部资源中，来自政府的政策法律资源对区域治理将会产生巨大的影响和制约。西方国家的区域治理是在成熟的市场经济基础上发展起来的，有完备的法律体系作为保障。而我国有关区域法规还远不成熟，急需制定区域治理的法律法规，为区域治理提供法律保障。而且，我国民间中介组织的缺失以及缺乏社会公众的参与是影响区域治理的一大障碍。因此，必须积极培育各种中介组织、吸引社会公众参与，形成多层次、多中心、网络式的区域治理体系。

五、 我国区域治理的发展历程：行政区行政——区域行政——区域治理

（一） 行政区行政向区域行政的过渡

建国后，我国的经济基础比较薄弱，区域经济的发展相对落后，因此区域问题并不复杂，行政区经济的矛盾并不突出。也正因为如此，在计划经济体制背景下，我国一直沿用有几千年历史的行政区行政的管理模式。政府对社会公共事务的治理，实际上遵循的是行政区划的刚性切割模式，由此衍生出一种闭合式的行政区行政的政府治理形态。行政区行政是与行政区经济运行相适应的一种政府管理方式，它是在行政区的封闭界限内，依据行政区内部的利益而实施的。它的主体是单一的政府，管理的对象也仅限于行政区内的事务，是一种自上而下的管理方式。上世纪90年代中后期以来，随着我国由计划经济向市场经济的过渡，市场经济体制逐步建立和发展，区域经济也获得了前所未有的发展。区域问题也呈现出多样化、复杂性的特点。传统的行政区行政的管理方式已不能满足区域发展的要求。因此，在中央政府的推动下，我国也进行了各种尝试努力解决区域发展的问题，从行政区行政开始向区域行政过渡。我国实施区域行政，毫无疑问政府仍将是处于主导地位。在今后很长一段时期内，政府在区域公共事务的管理方面仍然会是单一主体，实行自上而下的管理方式。现阶段在某些领域引进政府许可的第三方中介组织参与区域公共事务管理。与行政区行政不同的是，区域行政的是以区域范围为整体来考虑区域公共事务的，管理的对象范围大大扩展（区域经济、区域基础设施、区域生态环境等）。如长江三角洲地区已经在能源、交通、信息化和人力资源等方面展开了积极的合作，珠江三角洲地区也在物流、交通等方面进行了实质性的合作。我国目前正处于从行政区行政向区域行政过渡的阶段。

（二） 从区域行政向区域治理的演进

目前在我国中央集权的政府管理体制下，区域行政是一种行之有效的管理方式。但是从其发展趋势来看，伴随着市场化、全球化、区域化、信息化的发展，行政区域内大量社会公共问题向毗邻行政区域的日益“外溢”和渗透延伸，或者说“内部”公共问题出现“区域化”和“无界化”的态势，政府的管理不能涉及到所有方面，单一的主体并不能满足区域公共事务日益多样化的要求，必须引入中介组织和社会公众的力量，让他们承担一部分政府的职能，使他们成为管理区域公共事务的主体。西方发达国家已经经历了政府失灵和市场失效，正在寻求第三条道路，在许多领域可以没有政府的统治，但是不能没有治理，公共事务的管理成效愈来愈依靠政府和公民团体之间的相互影响和良性互动，因此国际社会日益重视区域治理。随着我国市场经济的不断完善和政府体制改革的推进以及民主法制建设的发展，社会公众的治理意识和能力必然不断提高。区域治理所要求的社会基础和法律保障也会随之形成。上下互动、多中心、多层次、网络式的区域治理也必然会成为现实。从这个意义上说，区域行政是区域治理的中间形态。

参考文献：

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[2]舒庆,刘君德.一种奇异的区域经济现象──行政区经济[J].战略与管理,1994，(5).

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[4]刘君德.一个长期被忽视的重要领域--跨界组织与管理问题[J].杭州师范学院学报.1999,(1).

[5]杨爱平,陈瑞莲.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析[J].江西社会科学,2004,(11).

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[10]俞正梁.区域化、区域政治与区域治理[J].国际观察,2001,(6).

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责任编辑 仝瑞中