我对中国基层民主的一些观察

姚立法

2006年7月至2007年底，在全国范围内进行的县乡两级人大代表换届选举工作，目前已在2/3以上的省(自治区、直辖市)结束了。涉及9亿选民的基层选举

这次县乡人大换届选举涉及乡级政权35400多个，县级政权2800多个，要选举产生县乡两级人大代表200多万人。县级人大代表换届选举涉及选民9亿左右，乡级人大代表换届选举涉及选民6亿左右。此次县乡两级人大代表同步进行的换届选举，是乡镇人大任期由3年改为5年来的首次。

一场涉及几亿人民民主权利的基层选举，同时也是民主观念的普及和民主训练的过程。中国的宪政之路已经走过一个世纪了，在我们这样一个相对缺少民主传统的国家，宪政民主之路走得异常艰难和曲折。当前，坚决推进民主进程，让人民真正当家作主已成为全民共识，中国的基层民主，或者说草根民主，虽然起步不久，但已在全国展开，成绩有目共睹。当然，问题也不容回避。笔者结合自身的经历和观察，对中国基层民主存在的一些问题作些思考。

媒体对选举失语

这次换届选举；部分省市的日报登载了一些选举常识的文章，这是以往很少见到的，应该说是一个进步。但有的地方选举结束后才登载指导选举的文章，失去了指导价值。

在中国政治生活中，舆论监督的作用越来越受到重视。但由于各种原因，目前在县乡人大代表选举过程中，新闻舆论监督的作用还十分有限，就连锦上添花的报道也不多见。有一点颇为遗憾：不少报刊在2003年曾关注并报道基层选举，这次换届却不见对选举的报道。许多电台、电视台则保持既往做法，远离对选举的报道。

从中国基层民主政治建设和选举实践看，应该说，新闻媒体对选举进行监督报道，是选举公开、公正、客观的重要保障，也是选举结果具有公信力的重要标志。如果新闻舆论不对选举进行监督和报道，可能造成选出的人大代表缺乏公信力。中国媒体对选举似乎患了“失语症”，这是一个怎么也说不过去的问题。

再穷不能穷选举

选举经费是使民主选举得以进行的物质保障。没有一定的物质保障，选举工作就很难展开。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称选举法)第8条规定，县乡两级人民代表大会的选举经费，由国库开支。

但在实践过程中可以发现，这条关于选举经费的规定简单得不能再简单，太缺乏可操作性。诸如选举经费按人平均不能低于多少，选举委员会、选区和选民小组各使用总经费的百分比是多少，选举经费只能用于哪些选举活动，选举经费收支明细怎样限期公开，对管理和使用选举经费不当的县级财政局和选举委员会选民应如何行使监督权和行政诉讼权等都没有作出规定。如此一来，一些地方组织的选举就出现了不规范的现象。

比如北方某市在2007年7月结束的县乡两级人大代表选举中，选票是以区县为单位印制的，而没有以选区为单位印制。原因很简单：缺钱。以区县为单位印制的每张选票成本低于一分五厘钱，而以选区为单位印制每张选票成本则要一分五厘至六分钱不等。以区县为单位印制的选票没有印上各选区正式候选人的姓名和应选人数等，必须由人工填写，这样既不便于选民投票，又可能为舞弊提供机会，还增大了选民填错选票的可能性。

事后反思，如果选举经费不紧张的话，该市人大常委会是不会作出以区县为单位印制选票的决定的。

再比如华东某县在2006年12月进行的县乡两级人大代表选举活动中，全县所有村的选民小组正、副组长，不是按照省里《选举实施细则》的规定，由选民推选产生的，而是指定了一些村官当选民小组长，也没有给他们增加误工补贴。在近一个月的选举过程中，该县的选民小组长们，没人把“向选民宣传宪法、选举法、地方组织法以及有关规定，组织酝酿提名和协商代表候选人，向选民介绍候选人的情况，组织正式候选人与选民见面”等法定职责当回事。钱不给，事要办，难怪他们不积极。由于选举经费严重不足等原因，选民失去了推选选民小组长的权利，同时游离于选举活动的各个关键环节之外。

这样的事并非个案。笔者抽样调查发现，这次人大代表换届选举，相当部分的选区和选民小组没有得到选举专项经费。另一项笔者抽样调查结果显示，很多选民小组正、副组长不是依法由选民“推选”产生，而是由选区选举工作组指定。

选区有其难处。若组织选民“推选”出的正、副选民小组长不是村两委、居委会里领“工资”的人，选出的选民小组长们一个多月的误工补贴找谁去要?

我们国家还不敢说富裕，但相信拿出一点钱来保障选举，保障人民民主权利的顺利行使还是可以做到的。什么时候，我们能够像重视教育一一“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”那样提出“再穷不能穷选举”。并且真正抓落实，让人民更多地看到政府推进民主政治建设的决心和诚意，我们国，家的民主建设就可以说是真正落地生根了。

基层选举缺乏监督机制

选民、人大代表候选人或其委派的观察员、民间组织、学术机构、选举委员会委派的观察团、媒体、各政党和社会团体等有没有真实的选举监督权，是衡量选举制度是否健全的重要标准，也是衡量选民的选举权是否得到有效保障的重要环节。在这次人大代表换届选举中，监督机制暴露的问题比较突出。

笔者在2006年10月湖北省潜江市进行的县级人大代表换届选举活动中，就亲身经历了一系列让人哭笑不得的怪事：

潜江市竹根滩镇群艾村的几十个选民，集体推荐笔者为市(县级)代表候选人，可是会议的组织者坚决不给选民发推荐表；笔者工作单位所在的选区有26位选民顶住压力，也联名推荐笔者为市代表初步候选人，推荐表交到选区后，选区立即组织数十人对提名人“做工作”，“要求”提名人必须在选区打印好的申请撤回提名书上签字；潜江市园林办事处东方居委会选区、城南居委会选区的选民，仍然联名推荐笔者为市代表候选人，但推荐表送到两个选区后，选举委员会却不予公布。

还有人与我有类似的经历。某市一位农民去拿一张初步代表候选人提名表，得到的答复是“你必须把自愿签名推荐你的选民一起带来当面核实”，随后那些选民受到威胁、恐吓。想要竞选人大代表的人，在成为初步候选人这一关就遇到重重阻力。

选举法第29条规定，选民10人以上联名，可以推荐代表候选人；全国人大常委会立法解释说，县级行政区内，甲选区选民联名提名乙选区选民为县级代表候选人合法；《湖北省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第27条规定，选民联名推荐的代表候选人，应列入代表候选人名单，选举委员会不得调换和增减。法律虽有规定，但违法后如何追究却没有细则，实际执行中，就会有人把规定不当回事。

在确定正式候选人环节也有怪事发生。

2006年9月中部某城市一个大学选区，确定正式候选人的过程与两万多名大学生选民和2500多名教职工选民中的绝大部分人不相干。一些初步候选人至今不明白选区是根据哪部法律、按什么程序把他们“淘汰”掉的。

2006年12月，东部某经济发达城市的一个选区，选民5500多人，应选代表名额2人，初步候选人12人，选举委员会和选区选举工作组不依法组织选民对12名初步候选人进行讨论、协商或预选后根据较多数选民的意见确定正式候选人，而是选举委员会和选区的官员轮番找初步候选人“谈话”，要求其放弃成为正式候选人的机会，而由官方内定正式候选人。

2007年元月，中部某市有6位律师成为区人大代表初步候选人。随后，相关区的司法局官员多次找这些初步候选人“谈话”“做工作”，要求他们“不争当”正式候选人，以便选举工作“顺利”进行。

如果连大学、经济发达城市乃至司法局这样“素质相对较高”的选区的部分选举官员们都不能规范选举过程，那么我们的选举就有些令人担心了。

投票和计票工作亦常有不规范的地方。2006年9月，中部某市所辖的所有区县，在投票日没有执行“选举实行无记名投票”的法定原则。数以千计的投票站、选举大会会场不设秘密写票处，选举的神圣性荡然无存。更荒唐的是，数以百计的选区在法定选举日的前一天，由有关选举工作人员带着选票和票箱到各家各户去发票、收票，深更半夜照样进行。

全国人大常委会的立法解释早已规定，在法定选举日之前进行的选举，其结果无效。更不用说没有选举会场，深更半夜走家串户的选举了。本应光明正大、堂堂正正的选举，何至于搞成偷偷摸摸的“地下工作”?

2007年7月31日，北方某市一个选区的589位选民，集中在该市党校的大会堂进行投票。投票结束后，选举委员会的有关人员没有现场唱票计票，而是把票箱送到远离会场的地方计票，然后再回到会场向选举人报告结果。

违法违规的选举事实涉及许多环节，诸如选区划分、代表名额分配、流动选民选举权、代表候选人与选民见面、委托投票和流动票箱等等选举问题就不一一例说了。

以上选举中的种种怪现象绝非个别。为什么会发生上述情况?最根本的原因是选举法没有赋予选民监督选举机构、选举程序和起诉破坏选举的机构或个人的权利，而且法律条文语意表述不清，缺乏可操作性。中国政治创新的核心是推进民主，而推进民主的关键是把制度建立起来，将法律体系完善。只有这样，选民的选举权才是能实现的和可救济的。

中国基层民主走过了不寻常的岁月。民主是需要实践和训练的，在初期，难免有这样或那样的问题，但总的来说，我们正在开启几千年未有之变局。换个角度看，只有问题出现了，才有利于解决它。只要坚定地走下去，中国最终一定会迎来一个全新的优质民主的时代。