深化对开发区城市功能的再认识

周伟林

中国正处于快速工业化和城市化的发展过程中。中共十七大报告指出，走中国特色城镇化道路，要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则。笔者认为，这对城镇建设提出了重要思路，即：要十分重视开发区作为城市发展载体的功能，并切实加强规划及其运行管理。

所谓“开发区”，中国人早不陌生。它包括高新技术产业开发区、经济技术开发区、出口加工区、保税区等等。它为什么在中国有这么强大的动力？为什么在中国会成为一种工业化和城市化的主要载体？说到底，还是集聚经济的作用。一方面，中国人多地少的矛盾突出，经济发展严重不平衡，投资环境条件不均一，采用开发区模式，便于集中公共资源，快速有效地营造起有利于企业选址的特殊空间。另一方面，地方政府作为利益主体，都很重视搞开发区，招商引资，这对于增强综合承载能力、促进当地就业、税收、ＧＤＰ增长、城市发展等都有益处。

不妨做一个粗略的估算，中国城市建成区的面积，从1990年的12856平方公里，到2004年的30406平方公里；同时城镇人口从30195万到54283万，城镇人口比重也从24．41％提高到41．76％。2004年底，中央五部委联合对开发区进行整顿以后，开发区核准规划面积为1．34万平方公里，参照同年建成区平均人口密度17853人／平方公里的数据，可容纳新增城镇人口约2．4亿！开发区的城市功能由此可见一斑。

开发区作为新城，一般有如下特点：第一在空间上，由政府统一规划，这与传统城市的演化路径不同。它有规整、宽阔的道路，基础设施一步到位，企业比较集中，污水可集中处理。第二是就业方面，开发区内大量的是制造业企业，年轻人群体大，外来打工者人数多；另外有不少外资企业，所以高学历者、外籍人士较多。第三，社会形态，一是国际化程度较高，比如上海金桥出口加工区，经过十多年开发，国际社区有很多境外居民，他们整个家庭都过来了，周边的商业、休闲娱乐设施一到周末便热闹非凡，生活场景已然与国外相同；二是农民变市民，开发区征用集体土地后，将农民的身份改为市民，在短时间里面问题很多，包括社区建设、就业岗位的培训、外来民工的管理等，都是很独特的问题，需要解决好。

开发区进而产业区的类型，按马库森的分类有四种：其一是马歇尔式，意大利式产业区是其变体形式，特点是：由小的地方性企业支配，规模经济较小，关键的投资决策限于本地，劳动力市场在产业区内，有高度的灵活性，混乱，但增长前景好。其二是轮轴式，例子有日本丰田市、美国西雅图波音公司。它以关键企业或设施作为核心，周围有供应商和相关活动的区域，其结构可以想象为轮子和轴。规模经济相对较高，关键投资决策限于区内，但向全球蔓延，进化成独特的地方文化，长期的增长取决于工业和轴心企业的战略前景。其三是卫星平台式，本质上是基地在外部的多工厂企业的分厂设施的集合。关键的投资决策在外部，资金、专门技术、商业服务主要由外部提供，因此工厂或有关活动可能中途转移到其他类似结构的平台，威胁本地区的增长。其四是国家力量依赖型，由诸如大型的公立大学、军事基地、政府等若干机构所支配，关键投资决策由不同级别的政府来作出。

借助马库森的发现，我们看到开发区具有多样性，实际上它是多种力量催生的复杂产物。分析我国开发区的类型，比较多的是工业园区和出口加工区，这和我国大的发展环境有关。长三角、珠三角地区一些影响较大的开发区，ＦＤＩ规模比较大，相当于上面说的卫星平台式。各地都有发展高新技术产业园区的宏愿，但是由政府来做这种事情，跟这个地方本身由“地方化经济”形成产学研一体化，通过市场机制自发演化起来的情况，存在很大区别。

无疑，集聚与扩散机制是开发区的主要动力。开发区有生命周期，其演化阶段不同，工作的着力点也应不同：启动阶段以后是起飞阶段，集聚效应开始显现，这时的主要任务是不断完善硬件环境和营造创业环境，构建产学研互动的区域创新网络。接下来进入成熟阶段，入驻企业数量多、规模大，新生企业层出不穷，区域创新网络具有很强的活性，企业产品在市场中拥有很大份额和难以替代的竞争优势，开发区各参与主体已成为全球经济循环的一个节点。该阶段的主要任务是完善区域创新网络，使之融入知识、人才、技术、资金的全球大循环之中，同时要克服因集聚所带来的交通、住房、环境、商务成本等方面的压力。最后，由于开发区强大的扩散效应，随着周边地区的崛起，两者间梯度差异逐步消失，形成均质化发展并融为一体而使开发区走向终结。（作者系复旦大学城市经济研究所所长、中国城市科学研究会常务理事）