国民素质与民主实践

黄卧云

强调国民素质是实行民主之先决条件的观点，在民主思想引入中国的初期，就在旧官僚、立宪派、革命者和知识分子这些价值取向可能完全不同的人中取得了惊人的共识，一致把中国在制度上的落后归咎于民众的落后。

它影响深远，在长达一个世纪的时间里，支配了中国关于民主问题的讨论。今天虽然不少人已经从事实中看出了它的谬误，但却依然在各种场合流行。

制约权力的模式

民主制度是把保护公民权利作为目标。为了保护公民权利，必须设计出一套基本制度形式，使掌握权力的人担负起服务公民的责任，并抑制自身的利己冲动。公民权利在多大程度上受到保护，取决于政府权力在多大程度上受到约束。

看上去每个国家的人民或统治者都可以建立“自己的”制度，但实际上他们不可能随心所欲，因为制度的结构是由它要实现的目标规定的。民主制度要实现保障公民权利的目标，必须有相应的保障方法，使方法对于目标而言必须是行之有效的，也就是对于控制权力而言必须是行之有效的。没有可行和可靠的方法，目标就要落空。方法的有效性既规定了民主的基本形式和治理结构，即民主的模式，也规定了专制的基本形式和治理结构，即专制的模式。

政党和候选人围绕权力竞争选票，它给社会带来的利益为民主政治最初的设计者所始料未及。选举的多数规则常常被理解为多数统治，而对后者的真实性的质疑长期以来就没有间断过，理由是，任何一个社会都存在有组织的少数对无组织的多数施加影响，进行操纵。但是，民主选举的根本重要性不在于实现多数统治，因为多数并不直接进行决策，而在于实现多数控制。选举既通过多数规则直接控制少数人的权力，也通过造成权力竞争的态势使竞争者相互制约，从而达到控制权力的目的。

对选举的另一个常见的误解是，它是为了让贤能治理社会。其实，社会并不要求它的公职人员一定是最优秀的分子，但一定要是对社会和公众高度负责的人。民主社会的人民不依靠他们领导自己解决所有问题，只要求他们完成相应的职责就够了。选举也不是产生贤能最合适的方式，正如有人所说，政治家都是一丘之貉，他们总是向人民许诺在没有河流的地方架设桥梁。在电视传媒对选举施加了重大影响的时代，候选人的外表也成为争取选票的重要因素。虽然如此，人们还是相信，获胜者不至于蠢笨，因为候选人必须面对公众，回答他们提出的疑问，解释自己的立场和观点，而一个不具备良好应变能力和一定智慧的人将无法通过公众挑剔的目光。

在公共事务中，民意是公共决策的重要基础。它是一种软约束，对于由民主程序产生的政府，它的约束仍然是真实而具体的。民意从形成到确认需要两个阶段，它形成于民众的自由表达，最后通过投票予以确认，获得多数票的意见就被视为民意。公民享有不受限制的观点和利益表达权，既是民意形成的前提，也是公民其他所有民主权利存在的前提。

民主肯定不是如一些人刻意强调的那样没有模式，没有特定内涵和外延。民主有它的清晰模式，有形式和质的规定，包括选举和权力竞争制度、保护言论自由的制度和利益代言人制度，它们经受了时间的检验，被证明对限制权力是足够有效的。正因为有民主模式存在，才使民主制度与专制制度之间有了明确的区别，根据它的模式，人们可以很容易地判断世界上哪些国家是民主国家，而哪些国家不是。无论是什么式样的民主，它们在选举、权力竞争、保护言论自由、利益团体代言人等方面都有基本的制度形式。

大众民主与代议民主

有制度模式的民主，而非任意为之的“民主”，是在两个层面上展开的，一是大众层面的民主，一是代言人层面的民主。大众民主的根本形式是全民普选，可称之为选举的民主，或者称参与的民主；代言人的民主是指在争取权力的过程中实现充分竞争，为大众提供可供选择的候选人，可称之为竞争的民主。选举和竞争是民主政体的两个相互依存的维度。

虽然无论是专制社会，还是民主社会，社会的实际治理者总是少数人，但并不等于两种社会的少数人是同一个概念。民主制度下的掌权少数是指各种利益团体的代言人，尽管他们在数量上是公民中的少数，但他们是分属于不同利益集团的少数，也就是罗伯特·达尔所说那个“多重少数人”。他们是通过选举方式由其所代表的群体授权的，并受后者的制约。多重少数人之间的民主竞争，在很大程度上使不负责任的决策行为得以避免。民主社会中，民众的沉默是由于其利益代言人表达了他们的利益，更是由于他们随时可以行使表达自身利益的权力，从另—方面看，存在政治上活跃的少数人与对政治事务保持适度冷淡的公民是成熟民主社会的标志。

专制社会中掌权的少数是铁板一块的少数，他们是同一个利益集团的人，由于不受民众约束和没有在法律意义上必须承担的责任，决策者很难克制自身利益并做到真正对大众负责。民众的沉默是因为他们的意见被压制，或者得不到表达的渠道。

承认代议民主含有精英民主的因素，不等于认同精英统治论，后者未能在精英与大众之间建立起相互联系的观点，把少数人统治、多数人服从的秩序绝对化。代议民主不存在绝对统治，也不存在绝对服从，代言人和委托人之间有明确的权利与义务关系，而在精英进行绝对统治的地方，既没有权利观，也没有恰当的义务观，具体而言，统治者没有义务，只有“恤民”的道德责任；人民没有权利，他们要依靠善政才能得到幸福，条件是他们必须遵守“安分”的义务。减免赋税，赈灾济民，修建公共设施，维护社会秩序，这些在现代政府看来不过是自己的义务，无不成了统治者的善政，体现它“爱民之厚”。

国民素质不是制约民主的因素

胡适在上个世纪30年代提出，民主是简单、幼稚的政治制度，为人民没有民主经验的中国推行民主的可行性进行辩护，但由于他立论的前提有问题，他的观点少了些说服力。因为事实上民主是一种复杂平衡且十分精致的制度安排，它既讲权力分立，又讲权力制衡，既讲多数优势，又要限制多数人的权力，既要使权力定期更替，又要保持政府工作的连续性和稳定性。非民主制度则简单得多，它只是一个自上而下的命令体系，戏剧上演的人物和场景都是单一和固定的。但胡适的结论是正确的：即民主并不要求有高文化水平的人民，当时的中国就已具备了实行民主的条件。

要准确理解民主与国民素质的关系，就要准确把握民主的模式特征。两个层面的民主形式和制约权力的民主目标，是我们解答素质问题的钥匙。代议制民主使民主政治大大简化了，人民把立法权、决策权、各种国务活动交给他们的代表，自己承担的主要任务就是控制代表。民主对公民来说主要是选举，选举对公民来说是走向投票箱，每个公民都享有一人一票的同等投票权，他只要投上从技术角度看是可供统计的有效票

(不是废票)，也就完成了他的选择。

普选制本身就表明民主与“公民素质”问题关系不大，否则就无法实行普选，因为任何国家都有所谓低素质的公民。不仅如此，民主原则不允许一部分人凭着受过良好教育或者其它特殊禀赋而拥有与众不同的政治权利。素质决定论本身已经走向了对民主的另一种理解。也没有证据断言，文化素质较高的公民能选出更合适的候选人，而文化素质较低的公民则不能。选举的质量不是决定于选民的情况，而是决定于竞争的情况，有充分的竞争，就有高质量的选举。为了在竞争中获胜，各派都会推出自己最优秀的竞争者。

如果采用古希腊的直接民主形式，公民素质对政治质量的确有着决定性的影响。当公民直接就城邦的政治、经济、军事和外交事务进行决策时，决策的质量取决于公民对相关事实和知识的了解程度。在代议制民主中，公民并不直接进行决策，因此只要对一些利益攸关的重大公共问题保持自己的立场就行了，而这些问题的原则性和利害关系能被公众广泛理解。代议制民主是由具有政治经验和相关的专门知识的人进行决策和影响决策的，而这些人在一般社会中都是足够充分的。

民主产生的前提条件是社会存在多元利益的代言人，准确地说，是多元利益的代言人能被国家机器允许存在，因为社会会自然地产生各种不同的利益，每种利益都会自然地产生自己的代言人。

中国在1912年丧失了实现民主的良机，其原因不是如传统表述的，由于中国民众不具备民主所需要的素质。其时，党派竞争已经开始，选举已在全国进行，并有了中国有史以来第一次全国大选。只要能够成功地把武力排除在政治之外，坚持运用法律解决政治争端，民主制度就能首先在少数人即各个党派的领导人中间有序地运转起来。但袁世凯使用阴谋消灭自己的竞争对手宋教仁和他领导的国民党，毁掉了刚搭建起来的十分脆弱的民主舞台。费正清评价这起影响重大的暗杀行为时说：“这表明了一个原理(统治者高踞于法律之上)和一个策略(遏制对手的最好办法是消灭他们的领袖)，它们从此扼杀了中国的政治民主。”

民主才能提高国民素质

处于转型社会中的人们在思考民主时，很容易出现片面性，即只看到大众层面上的民主，没有看到少数层面上的民主。那些坚持国民素质条件论的人思考的基本路径，是对比西方社会和文化特点来分析中国传统社会和文化，先入为主地假定，在民主政治出现之前—定要形成一个西方式的民主社会，其民众普遍关心国家大事，能够发表成熟的政治见解。但这种假定在任何社会包括西方社会都是不能成立的。按照他们对民主的理解，中国实现民主要由改造国民性开始。

素质论者似乎从不去考虑自己的现实困难，就是他们如何判断在什么时候、有什么样的国民素质才算达到了民主的要求，也无法说出究竟谁才有资格和能力做出这个判断，更无法保证，是否只要一等到国民素质达到民主的要求，中国就可以立即完成转型。

其逻辑中的根本缺陷还在于颠倒了民主与国民素质的因果关系。国家机器可以制造出它所需要的民众。公民素质不高不是不实行民主的理由，恰好是要实行民主的理由，让公民尽快在民主中学习提升其身素质，从而提升民族的素质。

民主具有能提高国民素质的强大功效：通过民主实践，公民获得自我管理的政治经验，学会大胆表达自己的意愿和要求，学会维护自身权利并尊重他人权利，学会恰当地运用自由并掌握自由的界限。公民从中体验到了自我对社会的价值，既有利于他们的生活自信，也有利于他们的道德自主。

把制度理解为社会进步的结果，不如把它理解为社会进步的条件。诚然，现代民主法治制度在欧洲经历了漫长的制度演变过程，但制度模式一经形成，此后就是政治设计的产物，而不是历史演变的结果，它不断被其他国家所模仿和移植，每一个国家也都可以利用它促进自己的进步。正如人类一旦完成了从猿猴到人的进化后，就获得了一个新的起点，从此，一个新的生命只要经过十月怀胎就够了，不用再经历一次从猿到人的进化。

从清末宪政运动算起，中国经历了数次但无一成功的转型，这在世界史上绝无仅有。过去的几十年中，民主在世界成功扩展其版图，一方面是由于那些国家有坚定地追求民主的力量，并且掌权的少数公民能够顺应世界民主潮流，另—方面也是因为反民主的势力在那里有所减弱，人民的民主天性得到了展现的机会，而不是它们的公民素质出现了民主飞跃。

民主模式的意义在于它为民主提供了基本原则和基础性范例，使真诚的民主派政治家在设计民主制度时充分利用人类已有的政治智慧和文明成果，少走弯路。