进京信访高峰如何化解？

阳　敏

任职于中国社会科学院农村所的于建嵘教授，因关注中国社会问题、屡屡直言获高层重视而广受关注。两年前，他因为建议“撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作”而引发了有关信访改革的论争。此时恰逢新《信访条例》颁布实施两周年，2008北京奥运会也进入倒计时，温家宝总理表示将民主、开放、文明、友好、和谐的中国展现给世界。本刊记者特此就《信访条例》实施情况、如何化解进京信访高峰等问题专访了于建嵘教授。

信访诱发信访

《南风窗》：（以下简称《南》）2007年5月1日恰好是新《信访条例》颁布实施两周年。我得知您所领导的中国社会科学院农村发展研究所农村社会问题研究中心课题组于2006年12月至2007年3月对新《信访条例》实施情况进行了调查研究。您是否能谈谈此次调研的情况？

于建嵘（以下简称于）：这次调研包括进驻北京“上访村”对大量进京上访人员的访谈和问卷，与部分地市和中央机关信访工作人员座谈及对相关专家的访谈。通过调研，课题组认为，新修订的《信访条例》自从2005年5月1日实施以来，在确保民情、民意、民智顺畅上达，切实维护群众的合法权益等方面做了大量的工作，取得了一定的成绩。但是，少数地区和部门以强制手段妨碍群众行使正当信访权利，甚至打击迫害信访群众的情况还不同程度地存在。

据对560名进京上访群众的问卷调查，有71.05%的人认为，新《信访条例》实施以来，某些地方政府对上访人的打击迫害依然严重。这些信访群众进京上访的主要目的，就是要中央对他们因上访遭受打击迫害给说法。

《南》：我的一个强烈感觉是上访诱发上访。是这样的吗？2005年修订后的《信访条例》是不是执行起来出了什么问题？

于：的确如此。新条例把“任何组织和个人不得打击报复信访人”提到了总则，但问题是，新条例同时规定了许多所谓“规范”信访行为的条款，比如，第18条规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人”，可条例中并没有对如何推选代表等问题进行相应的规定。而在现实中，要推选代表就要开会，有的地方政府就会定一个“非法聚会”或“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访”的罪名；要选代表就得要支付一定的上访费用，就可以定一个“以信访为名借机敛财”的罪名。再比如，第20条规定，信访人不得“在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集”，不得“在信访接待场所滞留”。否则，按条例第47条规定，要受到有关国家机关工作人员的劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，这些条款都可成为打击迫害信访人的理由和借口，已严重地侵害了公民的宪法权利。

《南》：我看您在此次“信访条例实施情况调研”中，再次强调“要从制度上解决“截访”和“销账”的做法，您指出上述做法不仅堵塞了群众的信访渠道，而且会直接腐败国家的信访队伍。

于：从这次调研的结果看来，近两年来，许多地方派人到各级信访接待场所拦截正常上访群众的“截访”现象仍然十分严重。造成这种现象的原因主要有两个方面：其一，由于各级信访部门特别是中央信访部门对信访数量有统计和通报制度，对地方主要领导的政绩有一定的影响；其二，有59.77%的信访群众表示，进京上访的主要目的就是要给地方政府施加压力，以求问题的解决。

信访洪峰无法缓解的关键在于，信访制度中的压力体制仍然没有改变，反而因赋予了政府信访机构的调查、直接移交和督办权而有所加强，这种自上而下的压力体制有可能诱发更多问题，造成更大的信访洪峰。我国现行信访制度的基本特点是权力压力型，其主要表现为两个方面：其一是首长的压力，即某某领导批示，这主要针对个案而言的；其二是上级排名的压力，即各级政府都有关于各地上访的数量和规模的排名并与政绩挂钩。

各级信访部门虽然可以依靠这两种压力来促使具体工作部门解决一些问题，但是在中央的高压下，有的地方政府为了息访，对于信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。修订后的《信访条例》第7条规定，各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。这实际上就把息访制度化了，地方政府息访压力很大。

改变之道

《南》：2007年春节前后，您深入虎穴，住在北京永定门东庄地区的“上访村”实地调查。据说，您因为穿着破烂，貌似上访群众，差点被警察送到湖南驻京办解送回乡。能不能谈谈您对于“上访村”的感受？

于：据调查，“上访村”平时大约有2000多进京信访的群众，“两会”或国家有重大活动前后，人员更会大量增加。信访群众之所以聚集在这里，主要是由于“中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访接待室”、“全国人大常委会办公厅人民来访接待室”及“最高人民法院人民来访接待室”都在这附近地区。

上访人员聚居，也就形成了“上访文化”，他们互相鼓励、互相影响，各种歌谣和传言流行一时——长期居住在“上访村”的三四百名上访种子，常常在全国范围内呼朋引伴，因此上访已经成为一种生活方式，到北京上访就像走亲戚。“上访文化”的形成使得“上访”群众很有凝聚力，他们甚至经常自发组织到敏感地带上访的“集体行动”。为了防范信访群众进行所谓的“集体活动”，有关部门经常对“上访村”进行清理，难免发生一些暴力冲突，这些事件又成为了国内外各种媒体报道的焦点，这些都造成很严重的政治影响。

《南》：所以，您认为解决上访村的问题刻不容缓，是吗？有什么可行的方案吗？

于：要解决“上访村”的问题，一个比较现实和有效的做法就是改变目前国家有关部门来访接待部门较为集中的问题。根据各部门接待场所建设和“上访村”信访群众分类等情况，我建议把“最高人民法院群众来信来访接待室”迁出北京永定门地区。这样就可分散约60%以上的进京信访群众。

《南》：我想，很多持反对意见的人会认为，化解了上访群众也就等于掩盖了矛盾。您的观点可能会比较孤立，您怎么看呢？

于：没有去过上访村的人，不知道上访的群众有多苦。我在上访村调查期间，拍了一个片子，前不久在社科院的一个会议上，我放了这个片子，当时在场很多人都哭了。很多人一生的时间就耗费在漫长的上访之路上，他们以为有用，其实没有用。既然如此，就应该帮他们把这块遮羞布扯掉。

《南》：我听说，上访群众中流传着这样一句歌谣“2008，到北京来看奥运”。根据以往经验判断，2008年北京奥运会前夕势必出现上访高峰——这恐怕是中央政府最担心的问题之一。您认为是否有可能在短期内化解可能出现的信访高峰呢？

于：当然可以做一些事情。比如我自己，在上访村调查期间，给一些上访户提供了咨询，也化解了不少矛盾。上访群众都相信知识权威，也相信政府以外的一些机构。

我们的调查显示，接受问卷调查的560人，平均来京上访14.63次，最近一次平均在京292.07天，平均共跑了3.65个部门和机关。有些人进京上访已数十年，他们在北京的生活状况十分差，有些在路边街头露天居住，靠拾垃圾或乞讨为生。根据我们的研究，这些人滞京原因不一，较为复杂：其中，近半数以上的信访群众表示，因为害怕地方政府的打击报复不敢回乡；另一部分当事人，并非案件的判决本身有问题，而是由于对地方各级司法机关不信任，才长期滞京上访，需要有独立的中介机关帮助他们进行分析和把握；有些长期滞京人员的精神状况已存在不同程度的问题，需要进行心理辅导。

根据这些情况，我建议由有关部门组织律师事务所、公证处、会计师事务所、法医鉴定中心等社会中介机构及社会知名人士、心理分析师等对较典型的信访案件提供法律咨询，帮助信访群众分清信访案件的性质，加强司法机构在处理信访群众权利救济时的主导作用。对某些长期滞京具有典型意义的案例，可以考虑由中介机构陪送回乡。